国家税务总局关于印发《增值税发票风险管理办法（试行）》的通知
历史沿革
2018年4月23日 国家税务总局关于印发《增值税发票风险管理办法（试行）》的通知 税总发〔2018〕51号 2018年7月1日 执行
正文
第一章 总则
第一条 为进一步落实国务院关于深化“放管服”改革的新要求，优化营商环境，规范税收秩序，提高增值税发票管理水平，有效防范和及时应对增值税发票涉税风险，根据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则、《中华人民共和国发票管理办法》、《中华人民共和国增值税暂行条例》、《中华人民共和国消费税暂行条例》等税收管理规定，制定本办法。
第二条 本办法适用于各级税务机关开展的增值税发票风险管理工作。
第三条 本办法所称增值税发票风险，是指涉嫌虚开发票、虚假抵扣增值税进项税额、虚假抵扣消费税、虚假列支企业所得税成本费用、骗取出口退税，以及未按照规定发放、领（使）用、取得、开具发票等违反税收规定，有可能危害国家税收安全、破坏税收秩序的情况。
第四条 增值税发票风险管理的目标是：通过健全机制、规范流程、创新手段、完善措施，持续防范增值税发票管理系统性风险，维护国家税收管理秩序和纳税人合法权益。
第五条 增值税发票风险管理应当坚持以下原则：
融合推进。注重顶层设计，整合管理资源，合理划分职责，健全内控机制，加强增值税发票风险全流程监控和各管理环节的紧密衔接，形成增值税发票风险治理合力。
科学集成。按照“大网眼、长链条”的思路开展增值税发票风险识别处理，加强人员、系统、数据集成，建立“两级分析、一级应对”的工作机制。
协调联动。建立跨区域协作机制，加强省际间信息共享，构建税务部门纵向、横向及各税种联动的增值税发票风险治理格局。
创新引领。坚持先行一步，充分发挥税务部门专业优势，积极运用大数据分析、机器学习等现代科技手段，创新税收监管方式，引领增值税发票风险管理水平迈上新台阶。
第六条 各级税务机关应当按照有关法律、法规要求，做好增值税发票风险管理信息保密工作。
第二章 日常管理
第七条 纳税人办理一般纳税人登记、发票票种核定、最高开票限额审批、税控设备发行、发票领用、发票代开等涉税事项时，税务机关应当验证代表纳税人办理相关事项的人员（区分纳税人自有办税人员和涉税专业服务机构代理办税人员，以下简称办税人员）的实名信息。发现冒用他人身份证件或者使用伪造、变造的身份证件的，不予办理上述涉税事项。
第八条 主管税务机关应当根据纳税人信用状况、实际经营需要，合理确定增值税发票领用数量、最高开票限额、离线开票时限和离线开票总金额，保障纳税人正常生产经营的发票供应。
第九条 主管税务机关应当按照纳税信用管理、增值税发票管理、黑名单管理的相关规定，分级分类对纳税人进行管理，严格审批最高开票限额，控制发票发放数量、离线开票时限和离线开票总金额。
对于纳税信用等级评定为D级、实行辅导期管理的一般纳税人，主管税务机关对增值税专用发票实行限额限量供应。
对于新办理税务登记且通过增值税发票管理新系统开具发票的纳税人，主管税务机关为其核定发票票种后3个自然月内，不得允许纳税人离线开具发票，按照有关规定不使用网络办税或不具备网络条件的特定纳税人除外。
对于存在下列情形之一的纳税人，主管税务机关可以暂不允许其离线开具发票：“一址多照”、无固定经营场所的纳税人；纳税信用评价为D级的纳税人；其法定代表人或财务负责人曾在非正常户任职的纳税人；其他税收风险等级较高的纳税人。
第十条 主管税务机关应当积极引导纳税人规范开具发票，提高发票开具信息准确性，对未准确填写商品和服务税收分类编码等情形，可以按照《中华人民共和国发票管理办法》第三十五条规定处理。
第十一条 各级税务机关要认真做好增值税和消费税申报比对工作，及时监控纳税人异常申报情形，按照规定的流程对异常比对结果进行处理。
第十二条 各地税务机关应当加强增值税和消费税纳税申报的日常管理和复核抽查，重点监控虚填纳税申报表特定栏次的行为，发现普遍性、系统性问题要及时向上级税务机关报告。
第十三条 主管税务机关要切实履行防范增值税发票风险的主体责任，按照规定加强税务登记、票种核定、发票开具、纳税申报、出口退税等环节的日常监管，对发现的风险点要主动采取措施予以应对，并及时向上级税务机关报告。
第十四条 各级税务机关应当充分利用第三方信息，加强增值税发票风险管理，进一步提高信息管税的能力和水平。
第三章 风险识别
第十五条 增值税发票风险识别是指，税务机关根据增值税发票风险以及出口退税等其他相关风险发生规律，建立风险特征库和监控指标,运用数据模型或工具，采取人机结合的方式，对风险易发的领域、环节和纳税人实施分析筛查，精准查找风险纳税人。
第十六条 税务总局开发建设增值税发票风险监控平台，部署在税务总局、省税务机关及部分副省级省会城市税务机关，为开展增值税发票风险分析识别提供系统支撑。
第十七条 货物劳务税部门集中力量，依托增值税发票风险监控平台，组织实施本级税务机关所承担的增值税发票风险分析识别工作。其中，税务总局负责系统性、行业性、跨省区的风险分析识别；省税务机关及部分副省级省会城市税务机关根据本地实际，突出地域性风险特征，进行拓展分析识别。
第十八条 税务总局货物劳务税部门总结梳理主要风险特征，依托增值税发票风险监控平台，建立并持续完善全国增值税发票风险特征库。省税务机关、税务总局驻各地特派员办事处配合做好增值税发票风险特征库建设。
第十九条 税务总局、省税务机关货物劳务税部门针对风险特征，按照开发、验证、固化、应用、反馈、完善的步骤，依托增值税发票风险监控平台，分批次、逐环节开展增值税发票风险监控指标体系建设，信息共享，互为补充。
第二十条 增值税发票风险分析识别，以虚开增值税发票、虚假抵扣增值税进项税额、骗取出口退税等税收违法行为以及行业性、地区普遍性风险为重点，持续开展分析识别工作。按风险事项不同，分析识别周期可以确定为月、季度、半年；纳入快速反应机制的风险监控指标，可根据风险变化形势随时开展分析识别。
第二十一条 增值税发票风险分析识别过程中，涉及消费税、企业所得税、个人所得税、车购税、出口退税和土地增值税、资源税、城建税、契税、教育费附加等其他地方性税费的，要同步开展延伸分析，一并形成风险疑点。
第二十二条 货物劳务税部门通过信息化手段，初步筛查增值税发票风险疑点后，需开展人工专业复评，校正分析偏差。对风险识别结果，按规则综合评定风险分值，进行风险等级排序，确定合理数量的拟推送风险任务。人工专业复评的过程应当保留工作痕迹。
第四章 风险处理
第二十三条 货物劳务税部门对拟推送的风险任务进行编码，填写《移交风险任务情况表》（附件1），经部门主管领导批准后，提交同级风险管理部门（税收风险管理工作领导小组办公室，下同），通过金税三期风险管理系统逐级推送。
拟推送的风险任务中，涉嫌跨地域、团伙性虚开增值税专用发票、骗取出口退税等重大税收风险的，货物劳务税部门填写《移交税务稽查情况表》（附件2），按照规定程序批准后，移交税务总局驻各地特派员办事处或同级稽查部门处理。
移交稽查部门的风险任务经选案分析后，不具备立案查处条件的，稽查部门应填写《移交风险任务情况表》，经部门主管领导批准后，移交同级风险管理部门。
第二十四条 风险管理部门对接收到的风险任务实施统筹管理，组织相关部门开展细化分析，根据风险等级、涉税金额、征管资源配置等情况，确定任务推送数量和频率。对同一户纳税人涉及多个风险任务的，要按照规定对风险任务进行规范简并或合并推送，避免重复推送和多次应对。
第二十五条 风险应对部门采取以下一项或多项措施实施风险应对。
（一）案头分析。查阅纳税人办理各项涉税业务时提交的报表资料，调用金税三期工程、出口退税审核系统等税务信息系统数据，对涉税风险点进行案头核实。
（二）税务约谈。开展税务约谈时，应当向纳税人出具《税务事项通知书》，由两名以上税务人员共同参加，并制作工作底稿；以电话方式开展税务约谈的，还要做好电话记录。
（三）实地调查。必须到纳税人生产经营现场了解情况的，按相关规定统筹安排实地核查，由两名以上税务人员共同实施，可录音录像，并制作工作底稿。
（四）核查异常凭证。风险应对部门会同主管税务机关，按照《异常增值税扣税凭证处理操作规程（试行）》有关规定，对风险任务涉及的异常增值税扣税凭证进行核查。
（五）限制性措施。税务约谈无法联系或两次无故不到的，风险应对部门可会同主管税务机关采取下列一项或多项风险防范措施。
1.增值税一般纳税人核定发票最高开票限额不得超过一万元，月发票发放数量不得超过10份；增值税小规模纳税人核定发票最高开票限额不得超过一万元，月发票发放数量不得超过10份；
2.调减增值税发票最高开票限额及发票发放数量；
3.限制提高或临时提高增值税发票最高开票限额及发票发放数量；
4.限制离线开具发票；
5.限制代开发票；
6.限制开具发票；
7.限制使用电子税务局（含网上办税平台、微信办税、税务APP等）等渠道办理网上申领发票、网上抄报税、网上申报、自助办税终端及邮寄配送发票等便捷办税方式；
8.限制办理税务登记迁移和注销手续；
9.纳入增值税发票管理系统风险纳税人名单管理；
10.税务总局、省税务机关依法确定的其他风险防范措施。
涉及增值税专用发票最高开票限额调整的，应当按照行政许可的相关程序规定执行。
（六）风险应对过程中发现纳税人其他税收风险点的，应当一并进行处理。对于已排除风险或已接受处理的纳税人，主管税务机关应当及时解除已实施的限制性措施。
第二十六条 省税务机关应当建立增值税发票风险任务应对质量复核机制，货物劳务税部门牵头，所得税、征管科技、督察内审、税务稽查等部门配合，按照风险任务总量的一定比例，重点选取应对效果不明显、下发疑点未消除的风险任务，开展应对结果复核，必要时可组织交叉检查。具体复核比例由省税务机关确定。
第二十七条 风险应对中确认的税收风险点，风险应对部门应当会同主管税务机关督促纳税人进行整改。涉及补缴税款、滞纳金的，依法组织入库。
第二十八条 风险应对中，发现纳税人有逃避缴纳税款、虚开增值税发票、骗取出口退税或其他需要立案查处的税收违法行为嫌疑的，风险应对部门制作《移交税务稽查情况表》，将相关问题及资料移交稽查部门处理。
移交稽查部门的风险任务经选案分析后，不具备立案查处条件的，稽查部门应填写《移交风险任务情况表》，经部门主管领导批准后，移交同级风险应对部门。
第二十九条 除风险应对外，税务机关发现纳税人有下列情形之一的，可采取本办法第二十五条第五项所列限制性措施实施处理。
（一）注册地址、经营地址、联系方式虚假、开票IP地址异常。
（二）不按照规定办理纳税申报，开具发票与纳税申报数据严重不符，涉嫌通过填列增值税纳税申报表特定栏次虚假申报。
（三）开具的增值税专用发票被列入异常增值税扣税凭证的走逃（失联）纳税人。
（四）增值税小规模纳税人月开具发票（含代开发票）金额超过省税务机关确定金额的。
（五）税务总局、省税务机关确定的其他风险情形。
经主管税务机关风险提示、税务约谈、纳税辅导等措施排除风险的，应当及时解除限制性措施，同时保留工作痕迹；确有风险疑点的，主管税务机关移交风险应对部门实施风险应对。
第五章 反馈评价
第三十条 风险应对部门应当按照规定的格式，通过金税三期工程风险管理系统向推送风险任务的税务机关反馈应对结果。其中，税务总局推送的风险任务，应对结果经省税务机关货物劳务税部门会同风险管理部门审定后，同时反馈至税务总局货物劳务税部门和风险管理部门。
第三十一条 省税务机关应当每半年，向税务总局（货物劳务税司）报送增值税发票风险管理工作情况的报告，重点是着眼风险点变化，对指标模型的改进完善提出合理化建议，丰富和完善风险特征库。工作中发现行业性、普遍性或具有代表性的风险苗头，随时报告。
第三十二条 税务总局、省税务机关货物劳务税部门、所得税部门应当加强风险应对结果的增值利用。
（一）健全完善增值税发票风险特征库、典型案例库，复制推广系统性、行业性风险分析应对经验。
（二）优化更新指标模型，不断增强风险指向的准确性和有效性。
（三）提出完善税收政策、强化税收管理的建议。
第六章 快速反应机制
第三十三条 税务总局建立增值税发票风险快速反应机制，聚焦涉嫌虚开增值税发票的风险源头企业，以及开票量大、开票金额突增、高风险人员参与经营的新办企业，根据风险变化形势以1—10个工作日不等为识别周期，实施快速识别、推送和处理。
第三十四条 快速反应机制下形成的风险任务，注“加急”标识，货物劳务税部门应于1个工作日内，直接通过金税三期工程风险管理系统推送至风险应对部门。
第三十五条 对于标注“加急”的风险任务，风险应对部门可先采取本办法第二十五条第五项规定的限制性措施，再优先安排应对。一般原则上应于15个工作日内完成应对工作。
第三十六条 标注“加急”的风险任务，风险应对部门在应对工作完成后3个工作日内，将应对结果通过金税三期风险管理系统反馈税务总局货物劳务税司和风险管理部门。
第七章 区域协作
第三十七条 增值税发票风险识别、处理过程中，各地税务机关可以依托金税三期工程跨区域税收风险管理协作系统，实现跨区域涉税信息的获取、传递和共享。涉税信息范围包括税务登记信息、增值税发票信息、各税种申报信息、出口退税信息等，具体范围由税务总局确定。
共享信息数据库的建设与增值税发票风险监控平台同步进行，各地税务机关提出的信息共享需求，税务总局一般于3个工作日内进行反馈。
第三十八条 税务总局建立的风险特征库中符合共享条件的信息，将定期向省税务机关更新提供，用于支持开展跨区域风险的系统性研究、建立分析监控指标、风险关联分析，加强对涉嫌跨区域流窜违法人员的跟踪监控。
第三十九条 税务总局、省税务机关要加强对跨区域风险的识别工作，税务总局重点关注跨省（区、市）风险，省税务机关重点关注省内跨地区风险，按照“大网眼、长链条”的思路，及时识别重大风险事项，防范系统性风险。
第四十条 风险应对中，需要异地税务机关协助核查与风险纳税人相关联的上下游企业涉税事项，风险应对部门可通过抵扣凭证审核检查管理信息系统，发起委托核查函。受托税务机关原则上应在30日内完成核查，并反馈核查结果。
第四十一条 税务总局、省税务机关建立跨区域增值税发票风险联合打击机制。跨省（区、市）重大增值税发票风险事项，由税务总局稽查局、税务总局驻各地特派员办事处组织专项应对；省内跨地区重大增值税发票风险事项，由省税务机关稽查局组织力量直接应对。
第八章 内控管理
第四十二条 税务总局、省税务机关综合运用职责分工控制、不相容岗位（职责）分离控制、授权审批控制、流程控制等内控方法，切实加强增值税发票管理的内控机制建设。
第四十三条 各地税务机关通过梳理总结增值税发票风险特征，排查与之相关联的内部管理风险点，合理划分风险等级，综合运用相互制约、环节监督等控制措施，实现对增值税发票管理内部风险的有效控制。
第四十四条 各地税务机关按照信息系统管理规定，严格规范增值税发票管理新系统、金税三期核心征管系统、增值税发票风险监控平台等信息系统用户权限管理，加强对解除风险纳税人标识、清零解锁、调整申报比对白名单等关键操作的监控与管理，防范风险特征库、风险监控指标信息外泄。
第四十五条 税务总局、省税务机关按照《全国税务系统应用软件内控功能内生化管理办法（试行）》规定，对相关应用系统开展内控内生化改造，软件内生化的防控结果需向内部控制监督平台传输并能在平台中展示。强化内部控制监督平台的应用，逐步建立和完善对内部管理风险点的监控指标体系，实现对内部管理行为的日常监督和风险防控。
第四十六条 税务总局、省税务机关内控主责部门与管理部门加强信息互通和协作。按照《全国税务系统内部控制基本制度》规定，主责部门定期开展内部控制自我评估，针对增值税发票管理内控风险事项提出措施和建议,实现内控风险的动态管理；管理部门定期监督内控效果，督促指导主责部门改进和加强内控风险管理。
第四十七条 各地税务机关依托内控监督平台执法责任制子系统，开展对增值税发票风险管理的自动考核，并将增值税发票风险任务应对质量的复核结果和执法责任制子系统的考核结果作为对税务机关税收执法考核的内容，纳入对各地税务机关的税收执法考评。上级税务机关要积极响应下级税务机关的内控建议，及时处置并形成有效的风险防控措施。
第九章 组织保障
第四十八条 在现行税收风险管理体制的总框架下，各级税务机关增值税发票专项治理领导小组，负责组织开展增值税发票风险管理工作。领导小组组长应由分管局领导担任，成员单位包括货物劳务税、所得税、纳税服务、征管科技、税务稽查、督察内审、信息中心、风险管理等部门。领导小组办公室设在货物劳务税部门，牵头负责本级所承担的增值税发票风险管理工作。
第四十九条 税务总局、省税务机关货物劳务税部门通过督导调研、限时督办等形式对风险应对工作进行跟踪指导和后续监督，定期或不定期对增值税发票风险任务应对情况进行通报。
第五十条 税务总局、省税务机关货物劳务税部门应当制定并持续优化增值税发票风险管理绩效考核指标，对风险管理措施落实情况、风险应对工作质量进行定期评价。
第五十一条 货物劳务税部门、所得税部门、风险管理部门、风险应对部门、税务稽查部门在增值税发票风险管理工作的落实和衔接中存在争议或问题，由本级税务机关增值税发票专项治理领导小组协调解决。
第五十二条 落实“两级分析、一级应对”的工作机制，税务总局、省税务机关及部分副省级省会城市税务机关成立专门的分析团队，配置人员力量；省税务机关指导风险应对部门加强队伍建设，充实和优化人员配置，实现人力资源配置与增值税发票风险管理工作重心的衔接与协调。
税务总局、省税务机关货物劳务税人才库中增设增值税发票风险管理子库，对增值税发票风险管理实践中作出突出成绩、取得创新成果，业务水平和工作能力处于领先的人员，在选拔人才库人员时，予以优先考虑。
第五十三条 增值税发票风险监控平台中实现风险特征库、风险识别、考核评价等功能模块，为货物劳务税部门开展相关工作提供系统支撑。
信息技术部门负责提供数据和技术保障，按照货物劳务税部门提出的需求，及时做好基础数据准备，提供必要的数据查询权限，优化和完善相关信息系统，为增值税发票风险管理数据需求提供技术支撑。
第五十四条 各级税务机关要高度重视因加强增值税发票风险管理而引发的纳税人投诉，要依法依规及时处理，切实保护纳税人合法权益。经调查，对税务机关所采取的管理措施、处理流程未违反现行规定的，不作为有效投诉。
第五十五条 各级税务机关要加强增值税发票风险管理执法督察，对督察发现的执法问题要按照《国家税务总局关于印发〈税收执法考评与过错责任追究暂行办法〉的通知》（税总发〔2017〕157号）的有关规定，对责任人进行过错责任追究。同时，将增值税发票风险管理情况纳入税务机关税收执法质量评价。增值税发票风险管理工作不力、问题突出，造成严重影响的地区，可以约谈或问责当地税务机关主要负责人。
第十章 附则
第五十六条 本办法由税务总局负责解释。
第五十七条 本办法中所指省税务机关货物劳务税部门的范围为各省货物劳务税部门和进出口税收管理部门。
第五十八条 省税务机关应当根据本办法制定或修改完善本地区增值税发票风险管理具体操作规程。
第五十九条 本办法未尽事宜，按照《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则和相关税收法律法规、税务总局文件有关规定执行。
第六十条 本办法自2018年7月1日起施行。
附件：
1.移交风险任务情况表
2.移交税务稽查情况表