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=历史沿革=
2018年11月19日　　国务院第三次全国国土调查领导小组办公室关于印发《第三次全国国土调查实施方案》的通知　　国土调查办发〔2018〕18号　　2018年11月19日　　执行

=正文=
各省、自治区、直辖市第三次国土调查领导小组办公室、自然资源主管部门，新疆生产建设兵团第三次国土调查领导小组办公室、自然资源主管部门，中央军委后勤保障部军事设施建设局：

　　现将《第三次全国国土调查实施方案》予以印发，请遵照执行。

　　已按照《第三次全国土地调查实施方案》（国土调查办发〔2018〕3号）开展调查的地区，请依本方案，对调查成果予以调整和补充。

==第三次全国国土调查实施方案==
　　根据《[[国务院关于开展第三次全国土地调查的通知]]》（国发〔2017〕48 号，以下简称《通知》）、《[[国务院办公厅关于调整成立国务院第三次全国国土调查领导小组的通知]]》（国办函〔2018〕53 号）和《[[国务院第三次全国国土调查领导小组办公室关于印发《第三次全国土地调查总体方案》的通知|第三次全国土地调查总体方案]]》（国土调查办发〔2018〕1号），为全面组织实施第三次全国国土调查（以下简称三调），制定本方案。

一、目标任务
（一）主要目标
三调的主要目标是在第二次全国土地调查成果基础上，
全面细化和完善全国土地利用基础数据，掌握翔实准确的全
国国土利用现状和自然资源变化情况，进一步完善国土调查、
监测和统计制度，实现成果信息化管理与共享，满足生态文
明建设、空间规划编制、供给侧结构性改革、宏观调控、自
然资源管理体制改革和统一确权登记、国土空间用途管制、
国土空间生态修复、空间治理能力现代化和国土空间规划体
系建设等各项工作的需要。
三调按照《土地利用现状分类》和《第三次全国国土调
查工作分类》（以下简称《工作分类》，见《第三次全国国土
调查技术规程》），实地认定地类，确保地类不重不漏全覆盖，
在自然资源调查中发挥基础性作用。在对存在复合管理需求交叉的耕地、种植园、林地、草地、养殖水面等地类进行利
用现状、质量状况和管理属性的多重标注基础上，同步推进
相关自然资源专业调查。
（二）主要任务
三调的主要任务是：按照国家统一标准，在全国范围内
利用遥感、测绘、地理信息、互联网等技术，统筹利用现有
资料，以正射影像图为基础，实地调查土地的地类、面积和
权属，全面掌握全国耕地、种植园、林地、草地、湿地、商
业服务业、工矿、住宅、公共管理与公共服务、交通运输、
水域及水利设施用地等地类分布及利用状况；细化耕地调查，
全面掌握耕地数量、质量、分布和构成；开展低效闲置土地
调查，全面摸清城镇及开发区范围内的土地利用状况；同步
推进相关自然资源专业调查，整合相关自然资源专业信息；
建立互联共享的覆盖国家、省、地、县四级的集影像、地类、
范围、面积、权属和相关自然资源信息为一体的国土调查数
据库，完善各级互联共享的网络化管理系统；健全国土及森
林、草原、水、湿地等自然资源变化信息的调查、统计和全
天候、全覆盖遥感监测与快速更新机制。
三调的具体任务是：
1．土地利用现状调查
土地利用现状调查包括农村土地利用现状调查和城市、
建制镇、村庄（以下简称城镇村庄）内部土地利用现状调查。
（1）农村土地利用现状调查。以县（市、区）为基本
单位，以国家统一提供的调查底图为基础，实地调查每块图
斑的地类、位置、范围、面积等利用状况，查清全国耕地、
种植园、林地、草地等农用地的数量、分布及质量状况，查
清城市、建制镇、村庄、独立工矿、水域及水利设施用地、
湿地等各类土地的分布和利用状况;
（2）城镇村庄内部土地利用现状调查。充分利用地籍
调查和不动产登记成果，积极创造条件，大力推进城市、建
制镇、村庄补充地籍调查，确实条件不具备的，开展土地利
用现状细化调查，查清城镇村庄内部商业服务业、工业、住
宅、公共管理与公共服务和特殊用地等地类的土地利用状况。
2．土地权属调查
结合全国农村集体资产清产核资工作，将城镇国有建设
用地范围外已完成的集体土地所有权确权登记和国有土地
使用权登记成果落实在国土调查成果中，对发生变化的开展
补充调查。
3．专项用地调查与评价
基于土地利用现状、土地权属调查成果和自然资源管理
形成的各类管理信息，结合自然资源精细化管理、节约集约
用地评价及相关专项工作的需要，开展系列专项用地调查评
价。
（1）耕地细化调查。重点对位于河流滩涂上的耕地、位于湖泊滩涂上的耕地、林区范围开垦的耕地、牧区范围过
度开垦的耕地、受荒漠化沙化影响的退化耕地和石漠化耕地
等开展细化调查，分类标注，摸清各类耕地资源家底状况，
夯实耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的基础;
（2）批准未建设的建设用地调查。将新增建设用地审
批界线落实在国土调查成果上，查清批准用地范围内未建设
土地的实际利用状况，为持续开展批后监管，促进土地节约
集约利用提供基础;
（3）永久基本农田调查。将永久基本农田划定成果落
实在国土调查成果中，查清永久基本农田范围内实际土地利
用状况。
（4）耕地质量等级调查评价和耕地分等定级调查评价。
在耕地质量调查评价和耕地分等定级调查评价的基础上，将
最新的耕地质量等级调查评价和耕地分等定级评价成果落
实到土地利用现状图上，对评价成果进行更新完善。
4．同步推进相关自然资源专业调查
在开展三调的同时，同步推进相关自然资源专业调查工
作，按照三调的分类标准和相关要求，做好第九次森林资源
连续清查、东北重点国有林区森林资源现状调查和第二次草
地资源清查的数据汇总工作，并将相关调查成果整合进三调
成果中。
5. 各级国土调查数据库建设
（1）建立四级国土调查数据库。国家编制统一的数据
库标准及建库规范，以县（市、区）为单位组织开展县级国
土调查数据库建设，实现对城镇和农村土地利用现状调查成
果、权属调查成果、专项用地调查成果和各类自然资源专业
调查成果的综合管理。以县级各类数据库成果为基础，省、
地级组织建设省、地级国土调查数据库；国家组织建设国家
级国土调查数据库，实现全国国土调查成果的集成管理、动
态入库、统计汇总、数据分析、快速服务、综合查询等功能。
（2）建立各级国土调查数据分析与共享服务平台。基
于四级国土调查数据库，利用大数据及云计算技术，建设从
县到国家的国土调查数据综合分析与服务平台，实现国土调
查数据与土地规划、基础测绘、自然资源等各类基础数据的
互联互通和综合分析应用，结合自然资源管理需要，开发相
关应用分析功能，提高三调成果对管理决策的支撑服务能力。
6．成果汇总
（1）数据汇总。在国土调查数据库基础上，逐级汇总
各级行政区划内的城镇和农村各类土地利用数据及专项数
据;
（2）成果分析。根据三调数据，并结合第二次全国土
地调查及年度土地变更调查等相关数据，开展国土利用状况
分析。对第二次全国土地调查完成以来耕地的数量、质量等
级和等别、分布、利用结构及其变化状况进行综合分析；对
城市、建制镇、村庄等建设用地利用情况进行综合分析，评
价土地利用节约集约程度；汇总形成各类自然资源数据，并
分别对其范围内的国土利用情况进行综合分析，为生态文明
建设、自然资源管理提供基础依据。根据国土调查及分析结
果，各级自然资源管理部门编制三调分析报告;
（3）数据成果制作与图件编制。基于三调数据，制作
系列数据成果，编制国家、省、地、县各级系列土地利用图
件和各种专题图件等，面向政府机关、科研机构和社会公众
提供不同层级的数据服务，满足各行各业对三调成果的需求，
最大程度的发挥重大国情国力调查的综合效益。
二、实施原则
（一）统一领导，各负其责
三调按照统一领导、各负其责的方式组织实施。国务院
第三次全国国土调查领导小组办公室（以下简称全国三调
办），负责调查工作的组织和领导，协调解决重大问题。各
省（区、市）、地、县（区、市）成立相应的领导小组和办
公室，制定实施方案和细则，负责本地区调查工作的组织和
实施。各有关部门要履行职责、协作配合，共同做好工作。
（二）依法开展，科学调查
地方各级人民政府要依法开展国土调查，各有关单位和
个人要依法提供或收集相关信息。要坚持实事求是，不得弄
虚作假。对依法获取的数据和资料，任何单位和个人均不得
擅自调整和修改。
全国三调办统一制定并发布三调技术标准、科学设计调
查流程，统一调查和建库的程序、方法、成果、精度和验收
要求，千方百计提高数据质量。要充分利用已有的自然资源
管理资料和调查成果，保持调查工作的连续性。协调统计农
业、林、草、水等相关部门的调查需求，并参考各部门的调
查资料，保证调查成果的适用性。
（三）强化队伍，保障经费
各地区要健全调查领导机构和工作机构，抽调精兵强将，
充实人员力量，选用高水平的调查队伍。开展多层次、全方
位的技术培训，合理利用和有效整合社会资源，全面提高调
查人员的政策水平、专业素质和技术能力。
调查经费由各级财政统筹安排，要列入预算，及时拨付，
同时加强监管，保证调查经费安全合理使用。
（四）统筹部署，加强宣传
根据三调总体方案、实施方案和相关技术标准，全面部
署三调工作，分阶段完成调查任务。各地要采取多种方式，
宣传第三次全国国土调查的重要意义、目标要求和主要任务，
动员全社会参与和支持调查工作，为开展调查创造良好环境。
三、主要工作内容
（一）开展前期准备和相关资料收集
（二）组织宣传和培训工作
（三）获取遥感影像资料和生产正射影像图
（四）调查信息提取和调查底图制作
（五）开展农村土地利用现状和城镇村庄内部土地利用
现状调查
（六）开展权属界线上图和补充调查
（七）开展专项用地调查与评价
（八）开展海岛调查
（九）建立国土调查数据库及共享服务云平台
（十）开展统一时点变更
（十一）开展调查成果汇总及各类统计汇总分析
（十二）开展调查成果质量检查及验收
（十三）开展调查成果核查
（十四）开展调查工作总结和成果上报
四、土地利用现状调查
土地利用现状调查包括农村土地利用现状调查和城镇
村庄内部土地利用现状调查。
（一）主要技术指标
1. 数学基础
采用 2000 国家大地坐标系，1985 国家高程基准。全国
三调办统一组织制作 2000 国家大地坐标系正射影像图，各
地国土调查办公室负责将自然资源管理和相关部门资料以
及原有相关数据转换为 2000 国家大地坐标系。
2. 调查分类
调查分类采用《工作分类》，地方可根据《土地利用现
状分类》和国土空间规划编制、监测及评估等相关管理需要
进一步细化调查分类，但须按照《工作分类》上报成果。
3. 地类图斑
三调以图斑为基本单元开展调查（包括道路、沟渠、河
流等线状地物）。单一地类地块，以及被行政区、城镇村庄
等调查界线或土地所有权界线分割的单一地类地块为图斑。
城镇村庄内部同一地类的相邻宗地合并为一个图斑。道路被
权属界线分割的，按不同图斑上图。
飞入飞出地按照“飞出地调查、飞入地汇总”的原则开展
调查，各地也可根据实际情况协商调查，保证调查成果不重
不漏。
4. 调查精度
调查图斑的最小调查上图面积按地类划分如下：建设用
地相关地类和设施农用地实地面积超过 200 平方米的需调查
上图；农用地（不含设施农用地）相关地类实地面积超过 400
平方米的需调查上图；其他地类实地面积超过 600 平方米的
需调查上图，荒漠地区可适当减低精度，但不得低于 1500
平方米。
为满足精细化管理的需要，各省（区、市）可统一提高
最小调查上图面积标准。
5. 分幅、编号及投影方式
农村土地利用现状调查、城镇村庄内部土地利用现状调
查各比例尺标准分幅及编号应执行 GB/T 13989-2012 标准，
分幅采用国际 1:1 000 000 地图分幅标准，各比例尺标准分幅
图均按规定的经差和纬差划分，采用经、纬度分幅。图幅编
号均以 1:1 000 000 地形图编号为基础采用行列编号方法。
1:2 000、1:5 000、1:10 000 比例尺标准分幅图或数据采
用高斯-克吕格投影，按 3°分带。
（二）调查界线
调查界线以国界线、零米等深线（即经修改的低潮线）
和各级行政区界线为基础制作，统一确定各级调查控制界线，
自上而下逐级提供调查使用。国土调查控制界线采取国家总
体控制，国家负责统一组织制作以省级行政界线为基础的调
查界线；地方分级负责，省级负责省以下县级调查界线制作
与确定，县级负责县以下调查界线制作与确定。
三调县级以上调查界线应继承最新年度土地变更调查
界线。各级调查界线如果发生变化需要调整，必须依据相关
主管部门的批准文件，报全国三调办批准后调整。
1. 调查界线的调整
调查界线使用各主管部门确定的界线。
（1）国界线依据外交部提供的最新勘界及联检成果调
整。
（2）沿海陆地及岛屿零米等深线，依据海军参谋部航
海保证局（以下简称海军航保局）提供的最新海洋基础测绘
成果调整，各地依据最新遥感影像发现的新修建人工岸（港
口、码头）、围填海造地等造成的实地变化，报全国三调办
商海域海岛管理司、海军航保局审核批准后方可调整。
（3）海岸线即陆海分界线以大潮平均高潮线为准。
（4）省、地、县级调查界线，依据各级民政部门行政
区划调整相关文件调整，报全国三调办备案。因成图精度等
客观因素造成调查界线与数字正射影像图（DOM）相对位置
产生位移的，由省统一组织，依据行政区域勘界成果中有关
界址的描述，对调查界线进行调整以使之与 DOM 匹配，经
界线双方民政部门同意并提请省级民政部门审核确认后作
为最终调查界线。单方不得擅自调整调查界线，双方有异议
的也不得调整调查界线。
（5）乡（镇）级调查界线，依据县级人民政府相关文
件调整。
国界线、零米等深线、省界线的调整由国家负责完成，
地、县级调查界线的调整由省级负责完成，乡（镇）级调查
界线及海岸线的调整由县级负责完成。各省县级控制界线制
作完成后应报全国三调办备案。
2. 调查界线制作
依据三调确定的坐标系、比例尺和国界线、零米等深线、
省界线调整数据，由全国三调办组织，对年度土地变更调查
界线进行坐标转换和界线更新，制作标准分幅数字化的国界
线、省级行政区域调查界线和沿海零米等深线、岛屿界线图，
作为省级调查控制界线，提供各省（区、市）使用。
省级三调办依据国家下发的省级控制界线制作数字化
县级调查界线图。各省（区、市）县级调查界线确定后，应
及时将本省（区、市）分县县级调查界线报全国三调办备案。
（三）遥感影像资料采购及调查底图制作
1. 遥感数据采购和正射影像图制作
农村土地利用现状调查全面采用优于 1 米分辨率遥感影
像资料，全国三调办组织统一采购 2017 年 7 月 1 日至 2018
年 8 月 31 日优于 1 米分辨率覆盖全国的遥感影像制作 DOM。
各地可自行采购更高分辨率的遥感影像制作 DOM，辅助开展
实地调查，并将 DOM 成果汇交至全国三调办。
城镇内部土地利用现状调查原则上采用优于 0.2 米分辨
率的航空遥感影像资料，地方自行收集 2014 年以后、优于
0.2 米分辨率，覆盖城镇村庄范围的已有航空遥感正射影像
数据。原有 0.2 米分辨率的航空遥感数据不能全覆盖城镇村
庄的区域，可采用优于 1 米分辨率的卫星数据补充。地方可
自行采购最新 0.2 米分辨率的航空遥感数据，制作正射影像
图，开展城镇村庄内部土地利用现状调查。
2. 调查信息提取及调查底图制作
全国三调办组织在最新 DOM（包括国家统一制作的
DOM 和地方自行制作的 DOM）基础上，按照《工作分类》，
依据影像特征内业逐地块判读土地利用类型，提取土地利用
图斑。对于影像特征无法明确判断为一种土地利用类型的，
提供与影像特征可能对应的两种土地利用类型选项。
全国三调办在最新 DOM、矢量图斑和参考地类信息基础
上制作调查底图，下发地方开展调查工作。
在全国三调办制作的调查底图的基础上，地方国土调查
办公室可结合相关资料和工作需要，进一步开展细化提取工
作，进一步丰富调查底图内容。
（四）农村土地利用现状调查
按照《工作分类》，实地调查每块图斑的地类、位置、
范围、面积等利用状况。土地利用现状调查主要采用综合调
绘法。综合调绘法是内业判读、外业调查补测和内业建库相
结合的调绘方法。在开展外业实地调查的同时，一并开展图
斑举证工作，对影像未能反映的地物进行补测，最后依据外
业调查结果，进行内业矢量化和建库工作。
1. 地类样本采集
各地在正式开展调查工作前，需对本区域涉及所有地类，
选取典型地块，进行地类样本采集工作，以规范和统一土地
分类标准。
（1）选取地类单一、特征明显的典型地块作为地类样
本，尽量保持样本影像特征和实地利用特征的一致性。样本
地块的边界应根据样本选取要求重新勾绘，不建议直接采用
地类图斑的原始边界，边界勾绘形状以矩形为主，尽量保证
地类单一。使用统一下发的软件进行地类样本采集工作，样
本地块实地拍摄的过程中，应尽可能保持地类样本照片的完
整性、单一性、典型性、清晰性，远近协调，合理分配空白
和实体所占空间布局，尽可能地提高艺术美感，准确、美观
的反映地类特征。
（2）省级三调办收到县级地类样本图斑采集成果后，
负责组织对各县地类样本认定标准的规范性审查，并及时将
地类样本审查结果反馈各县，以统一地类认定标准，规范各
地调查工作。
2. 地类调绘及补测
（1）各县（市、区）以全国三调办下发的调查底图为
基础，将调查底图与国土调查数据库套合，叠加自然资源管
理数据及相关自然资源专业调查数据，进行各地类预判和内
业图斑边界勾绘，生成图斑预编号、权属单位名称等国土调
查记录表规定的图斑基本信息，制作外业调查数据。将外业
调查数据导入外业调查设备或打印外业调查纸图，辅助开展
外业实地调查工作。
（2）依据遥感影像和实地现状进行图斑综合调绘。按
照以实地现状认定地类的原则，逐图斑核实确认图斑地类及
标注信息，调绘图斑边界，记录土地权属等相关属性信息；
对全国三调办内业判读地类与实地现状不一致的，应按实地
现状调查；对影像未能反映的新增地物进行补测。
补测主要采用仪器补测法和简易补测法，为了提高调查
的效率和成果精度，有条件的地区采用卫星定位仪器补测法，
无条件的地区可采用简易补测法。补测平面位置精度要求，
补测地物点相对邻近明显地物点距离的中误差，平地、丘陵
地不得大于 2.5m，山地不得大于 3.75m，最大误差不超过 2
倍中误差。
3.实地举证
使用带卫星定位和方向传感器的手机，利用全国三调办
统一下发的互联网+举证软件，拍摄包含图斑实地卫星定位
坐标、拍摄方位角、拍摄时间、实地照片及举证说明等综合
信息的加密举证数据包，上传至统一举证平台。
（1）地方实地调查认定地类与全国三调办内业判读地
类不一致的图斑，原则上需全部实地举证；对影像未能反映，
地方补测调查的新增地物也需全部实地举证。对原地类为耕
地，国家判读地类为其他农用地，经地方调查仍为耕地，标
注种植属性与国家判读地类一致的，可不举证。
（2）重点地类变化图斑原则上由地方全部实地举证。
包括相对原地类新增的建设用地和设施农用地图斑，原有耕
地内部二级地类发生变化的图斑，原有农用地调查为未利用
地的图斑等。但对依据遥感影像特征能够准确认定为住宅小
区、规模化工厂、水工建筑等新增建设用地的，可不举证。
（3）涉及军事用地的图斑不举证；对城镇村内部涉及
建设用地细分类型的图斑，无需举证；对于因纠正精度或图
斑综合等原因造成的偏移、不够上图面积或狭长地物图斑，
可不举证；对原有线状地物面状化的图斑，可不举证；未硬
化且未贯通的农村道路未调查上图的，可不举证；对同一条
道路或沟渠等线性地物的图斑，可选择典型地段实地举证，
其他地段备注说明。无人类生活活动的区域，如沙漠、戈壁、
冰山、森林等无人区，影像可以判断地类的，可不举证。
（4）举证照片应在实地拍摄，拍摄方向正确，应能够
举证说明调查地类与影像特征不一致区域的土地利用情况。
举证照片包括图斑全景照片、局部近景照片、建构筑物内部
和农用地及未利用地的利用特征照片三类。
（五）城镇村庄内部土地利用现状调查
积极创造条件，大力推进城市、建制镇、村庄补充地籍
调查，确实条件不具备的，开展土地利用现状细化调查。充
分利用地籍调查和不动产登记成果，并收集和参考最新的城
乡规划的现状调查相关资料，对城市、建制镇、村庄内的土
地利用现状开展细化调查，查清城镇村庄内部商业服务业用
地、工矿用地、物流仓储用地、住宅用地，公共管理与公共
服务用地和特殊用地等土地利用状况。城镇村庄内部土地利
用现状调查按照《工作分类》汇总。
城镇村庄内部土地利用现状调查，在城镇村庄地籍调查
数据库成果基础上开展，将城镇村庄地籍调查宗地成果同类
合并，按照《工作分类》归并地类，被道路、水系等线状地
物分割的同类宗地应分割为不同的图斑，道路、水系、绿地
等单独划分图斑。各类图斑应严格按照现状用途调查。对有
多种用途的宗地按主要用途调查，对超大型宗地按宗地内不
同用途划分为不同图斑。
对城镇村庄地籍调查数据库未覆盖和城镇村庄新扩区
域，确实不具备开展补充地籍调查条件的，可参考最新的影
像图、近期规划图和地形图，由当地自然资源部门组织街道
办事处、土管所及村委会相关人员配合建库单位技术人员，
采用内业勾绘和实地核实相结合的方法，确定城镇村庄内部
每个图斑的土地利用类型。
（六）权属界线上图和补充调查
将农村集体土地确权登记数据库中确定的权属界线转
绘到国土调查底图上。城镇以外的独立国有土地使用权界线，
依据集体土地所有权调查成果转绘到国土调查底图上。城镇
内部的国有土地使用权界线不调查上图。城镇内部街道行政
界线调查上图。
权属调查原则上以各行政村为基本单位，对集体土地确
权登记到村民小组的，也可按照村民小组的权属界线转绘到
国土调查底图上。
在权属界线上图过程中，因成图精度等客观因素，部分
权属界线与遥感影像产生位移的，可根据协议书记载转绘至
遥感影像相关位置，避免产生细小图斑。
对权属界线发生变化的，按照集体土地所有权和不动产
调查相关规定，开展权属界线补充调查。
（七）几个重要问题的处理
1.关于坡度图及耕地坡度分级确定
按照《利用 DEM 确定耕地坡度分级技术规定》制作坡
度图。将坡度图与耕地图斑叠加，确定耕地图斑的坡度级。
耕地分为≤2 度、2-6 度、6-15 度、15-25 度、＞25 度（上含
下不含）5 个坡度级。进行坡度分级时，原则不打破图斑界
线，一个图斑确定一个坡度级。当一个图斑含有两个以上坡
度级时，原则上以面积大的坡度级为该图斑坡度级；但不同
坡度级界线明显的，也可依界分割图斑并分别确定坡度级。
2 度以上各坡度级再分为梯田和坡地两种耕地类型，耕地类
型由外业调查确定。
2.关于田坎
（1）耕地坡度≤2 度的原则上不调查田坎，坡度 2 度以
上耕地的田坎以田坎系数表示，田坎不能按图斑或单线表示。
采用更高调查精度的区域，田坎可用图斑表示，但应保证省
域调查精度标准统一。
（2）田坎系数原则上继续沿用第二次全国土地调查测
定的田坎系数。重新测算田坎系数的，须由省级三调办统一
重新组织测算，并上报全国三调办备案。
3.关于图斑标注
（1）耕地标注；
调查为耕地的图斑，根据耕地图斑的实际利用情况，标
注种植属性。原则上不因标注种植属性而分割耕地图斑，对
一块耕地内有多种种植情况时，按主要种植情况标注。标注
属性主要包括：耕种、休耕、临时种植园木、临时种植林木、
临时种植牧草、临时坑塘、林粮间作、观赏园艺、速生林木、
绿化草地和未耕种。
①耕种主要是指耕地上种植农作物（含蔬菜、临时种植
花卉及苗圃等），包括耕作层未被破坏的非工厂化的大棚、
地膜及临时工棚等用地；休耕是指有计划地“休养生息”的耕
地；临时种植园木、临时种植林木、临时种植牧草、临时坑
塘属性是指耕作层未被破坏，临时改变用途的耕地；林粮间
作是指对于退耕还林工程范围内，尚未达到成林标准的。
②观赏园艺是指在耕地上临时种植盆栽观赏花木等不
利于耕作层保护的园艺植物；速生林木是指在耕地上临时种
植速生杨、构树、桉树等不利于耕作层保护的经济林木的；
绿化草地是指利用耕地进行绿化装饰，以及种植草皮出售不
利于耕作层保护的；未耕种是指不在休耕范围内，可直接恢复耕种的无种植行为的耕地（包括轮歇地）。
③对于退耕还林工程范围内尚未达到成林标准的，调查
为耕地并标注“林粮间作”属性。对其他林粮间作区域，达
到最小上图面积的，按现状调查。
④对在耕地范围内，必须采用工程措施才能恢复耕种的
坑塘（包括用海水或人造咸水养殖的坑塘）、种植园用地、
林地、多年撂荒等，按照实地现状调查为坑塘、种植园用地、
林地等，不得按耕地调查。
（2）建设用地标注；
①建设用地调查图斑属性标注相应的城市（201）、建制
镇（202）、村庄（203）、采矿用地（204）、特殊用地（205）
或各类独立工业用地的地类编码。城市（201）、建制镇（202）、
村庄（203）范围按照集中连片的原则划定，所对应范围界
线按照单独图层方式录入国土调查数据库。工业用地要按火
电、煤炭、水泥、玻璃、钢铁、电解铝等类型进行标注。
②对于已拆除的存量建设用地，按实地现状调查。拆除
图斑未复耕或复绿且原地类为 20x 地类的，可按空闲地调查，
标注 20x 属性；未拆除到位的拆除图斑，为违法用地拆除恢
复原地类的，按原地类调查，对其占地范围以单独图层的方
式存储在数据库中，拆除图斑原地类为耕地的，按耕地调查，
并标注“未耕种”属性；不论拆除图斑的原地类是否是 20x
地类，实地已是农用地，一律按实地利用现状调查，不能标
注 20x 属性；如拆除图斑的原地类不是 20x 地类，不能标注
20x 属性。
③城镇外部的采矿用地、特殊用地等，按实地利用现状
调查，并标注 204/205 属性。原有 204/205 范围内的耕地、
林地等，分别调查为耕地、林地等地类，不标注 204/205 属
性。
④原有农村居民点范围内的耕地、林地等农用地图斑按
实地利用现状调查，标注 203 属性；村庄周边耕地、林地等，
达到上图面积的，按实地利用现状调查，原则上不标注 203
属性，如原地类是 203 且确属农村宅基地范围的，可标注 203
属性；空闲地、公园绿地等按实地利用现状调查，标注 203
属性。
⑤城镇城乡结合部大片的林地、水面等应按利用现状调
查，不标注 201 或 202 属性；城镇内部的农用地等原则应按
现状调查，标注 201 或 202 属性；城镇内部的公园及其附属
的林地、绿地、水面等按公园与绿地调查，标注 201 或 202
属性。
（3）种植园用地标注；
对林业部门调查的林区内的种植园用地，按现状调查为
种植园用地，如原地类是林地，标注林区内的种植园用地属
性。
（4）草地细化调查标注。
对于灌木覆盖度大于等于 30%小于 40%的草地图斑，标
注灌丛草地属性。
4.关于推土区调查
严禁将推土区调查为建设用地。对利用方向不明确的推
土区按原地类调查，对其占地范围以单独图层方式存储在数
据库中，推土区占用原地类为耕地的，按耕地调查,并标注
“未耕种”属性。如在统一时点时推土区已建成，可通过增
量更新方式更新为建设用地。对于地基已开挖、建筑施工主
体工程已达到“正负零”（即基础结构施工已完成）的，可
按建设用地调查。
5.关于可调整地类
本次调查不再新认定可调整地类。对原有可调整地类图
斑，实地现状为耕地的，按耕地调查，并进行标注；实地现
状为种植园、林木、坑塘等非耕地的，经所在县级自然资源
主管部门和农业农村两部门共同评估认为仍可恢复为耕地
的，可继续按可调整地类调查，并按种植园用地、林地、坑
塘等地类进行汇总统计；对于实地已为种植园、林木、坑塘
等且经两部门评估难以恢复成耕地的，按实地现状调查，不
得再保留可调整地类的属性。
6.关于各类自然资源保护区范围界线
各类自然资源保护区等范围界线，按照单独图层方式录
入国土调查数据库。
7.关于军事用地调查
军事用地范围内的土地，按实际现状调查地类。关于军
事用地调查的具体内容另行规定。
8.关于设施农用地调查
各地应依据《工作分类》和《国土资源部 农业部关于
进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕
127 号）等有关要求，开展设施农用地调查，严禁随意扩大
设施农用地范围。
未拆除到位（推平或混有瓦砾）的设施农用地不得按建
设用地调查。原地类为设施农用地的，可按设施农用地调查；
原地类为耕地的，按耕地调查，并标注“未耕种”属性。原
地类为其他类农用地的，应按原地类调查。
9.关于临时用地调查
临时用地指因建设项目施工和地质勘查需要临时使用
国有土地或者农民集体所有的土地。对于实地为临时用地的，
应维持原地类不变。临时用地的占地范围以及批准文号以单
独图层的方式存储在数据库中，临时用地原地类为耕地的，
按耕地调查，并标注“未耕种”属性。
10.关于光伏用地调查
光伏用地分为发电配套设施用地及办公管理用地和光
伏板用地，对发电配套设施用地及办公管理用地按建设用地
调查，对光伏板用地按原地类调查，光伏板用地的占地范围
以单独图层的方式存储在数据库中。
11.关于农用地调查为未利用地等
对于将原地类为农用地调查为其他草地、盐碱地、沼泽
地、沙地、裸土地、裸岩石砾地等未利用地的，水田调查为
水浇地或旱地、水浇地调查为旱地等耕地内部二级类变化的，
各地必须实地举证，并经省级三调办进行审核后，形成省级
报告，连同相关部门证明材料，报至全国三调办。省级报告
包括原因说明、涉及的县级单位名称及面积、省级核实情况
及汇总面积等。
12.关于湿地调查
全国三调办下发第二次全国湿地资源调查图斑作为湿
地调查的指引，地方按照《工作分类》，实地调查地类。其
中，8 公顷以上的湿地要逐图斑核实，8 公顷以下的湿地也
要通过实地调查上图。
13.关于线状地物调查
（1）所有需要上图的道路、沟渠、河流等线性地物，
应根据外业调查结果和影像特征重新矢量化，以图斑的形式
表示。道路范围界线按照实地现状进行调查。道路范围界线
与审批范围界线不一致的，不得直接采用道路审批范围界线
调查上图。
（2）对农村范围内，南方宽度 1-8 米，北方宽度 2-8 米
（上下均含）的道路，调查为农村道路或公路用地；大于 8
米的道路或纳入乡镇级及以上级别道路网规划的道路，一律
按公路调查。
（3）道路、河流等线性地物被权属界线分割的，按不
同图斑上图。线性地物只有在权属、坐落、宽度、走向、地
类五类属性均基本一致的情况下，方可划为一个线性图斑。
用地范围不确定的在建道路，暂不调查。
（4）对城镇村庄内部道路用地，调查城镇村庄内部主
干路、次干路及支路，其他道路可与相邻图斑合并。
（5）对于线状地物交叉的，上部的线状地物连续表示，
下压的线状地物断在交叉处。线状地物穿过隧道时，线状地
物断在隧道两端。
（6）对于堤坝上修建的堤路，按水工建筑用地调查。
五、专项用地调查
基于土地利用现状、土地权属等调查成果和自然资源管
理形成的各类管理信息，结合自然资源精细化管理、节约集
约用地评价及相关专项工作的需要，开展系列专项用地调查
评价。
（一）耕地细化调查
收集和参考相关部门的有关资料，根据耕地的位置和立
地条件，实地开展细化调查，并标注相应属性。包括河道耕
地（位于河流滩涂上耕地）、湖区耕地（位于湖泊滩涂上耕
地）、林区耕地（林区范围内林场职工自行开垦的耕地）、牧
区耕地（牧区范围内过度开垦的耕地）、沙荒耕地（受荒漠
化沙化影响的退化耕地）和石漠化耕地（石漠化影响的耕地）
等。
（二）批准未建设的建设用地调查
批准未建设的建设用地按实地现状进行调查。国家统一
将在部监管平台备案的新增建设用地审批界线落实在县级
国土调查成果上，形成批准未建设的建设用地图层下发各地。
各地需整理土地审批资料，补充完善建设用地审批信息，及
时报部备案。
（三）永久基本农田调查
将永久基本农田划定成果落实在国土调查成果中，查清永久
基本农田范围内的土地的实际利用状况。 （四）耕地质量等级调查评价和耕地分等定级调查评价
1.耕地质量等级调查评价
健全耕地质量等级评价指标体系，以县为单位开展耕地
质量等级评价，开展耕地质量调查、样品采集与监测，建立
县域耕地质量评价数据库，汇总分析全国耕地质量等级成果。
2. 耕地分等定级调查评价
梳理现有耕地分等定级成果，修订耕地分等国家级参数，
修订和规范省级参数，以省为单位分县编制分等单元图和分
等因素分级图，开展土地利用系数和指定作物产量比的补充
调查和测算工作，按照与已有分等成果相衔接的原则，结合
国土调查成果，更新分等数据库，进行分等数据库的核查入
库，形成全国耕地分等定级专项数据库。
六、海岛调查
对照经国务院批准的《中国海域海岛标准名录》开展海
岛调查与统计。海岛范围调查至零米等深线。
有常住居民的海岛，应实地调查。其他海岛，调查底图
覆盖到的，调绘至底图上。调查底图覆盖不到的，依据国家
海洋信息中心提供的海岛数据确定其位置，对海岛的名称、
地类和面积等进行统计汇总。
七、数据库建设
三调数据库建设包含各级国土调查、专项用地调查、城
市开发边界、生态保护红线、全国各类自然保护区和国家公
园界线等各类管理信息数据成果的质检、建库、管理应用，
以及数据库管理系统与共享平台建设等工作。国土调查、专
项用地调查及其他数据成果应一体化建库，分图层存储。数
据库建设采用国家规范标准、地方分级建设、成果统一汇交
的模式开展。
全国三调办编制《国土调查数据库标准》、《数据库建设
技术规范》等技术指导性文件，组织各地按照统一的数据库
标准，重新建立三调数据库；设计三调数据公开格式，规范
建库软件核心功能；建立国土调查数据更新和维护机制；统
一制定数据库质量要求，研发数据库质量控制的相关软件并
下发各地；对各省（区、市）数据库建设、质量检查及成果
汇交工作给予技术指导；开展各地汇交国土调查成果的国家
级质量检查。
（一）县级数据库建设
县级国土调查办公室负责组织开展县级三调数据库与
管理系统建设工作。数据库主要内容包括：基础地理信息、
土地利用数据、土地权属数据、永久基本农田数据、专项用
地调查数据、城市开发边界、生态保护红线、各类自然保护
区和国家公园界线、各类自然资源专项调查数据等矢量数据，
数字高程模型（DEM）数据、DOM 数据、扫描影像图数据等栅
格数据和元数据等。
县级国土调查数据库建设必须严格执行国家数据库标
准、县级数据库建设规范、数据质量标准和相关技术要求，
主要步骤包括数据库建设方案设计、基础数据准备与处理、
图形和属性数据采集、数据接边、拓扑关系构建、面积计算、
数据检查与入库等。县级数据库建设完成后，按照数据汇交
程序逐级上交并检查数据成果，直至通过国家质量检查。县
级国土调查数据库，必须按照国家要求，实现调查数据与相
关自然资源数据的整合衔接，确保数据内容不冲突、数据边
界不矛盾。
县级国土调查数据库管理系统，应满足下列要求：能按
照三调数据库建设规范要求开展数据采集与入库工作，支持
三调规定的数据库标准及数据交换格式；能对国土调查数据
进行管理，并具有查询、浏览，以及数据增加、删除、修改
等编辑功能；满足地方日常土地管理工作对国土调查数据的
管理需求；数学基础、面积量算方法、数据汇总规则、数据
统计表模版和图件输出格式等符合三调要求，支持国土调查
数据更新。
（二）地级、省级数据质量检查及数据库建设
三调数据库成果必须按照国家质检要求，从县到省逐级
检查，检查通过后方可向上级汇交。省级三调办对本省（区、
市）三调数据库质量负总责。
地级、省级三调数据库及管理系统、数据分析共享服务
平台建设，由地级、省级三调办组织。以通过国家检查的县
级三调数据库为基础，结合地级、省级数据库建设需求，编
制各级数据库建设方案，开展地级、省级调查数据的集成整
合，加强调查数据与相关自然资源数据的整合衔接，建立地
级、省级三调数据库及数据库管理系统，实现三调数据在地
级、省级层面上的集成管理及综合应用，为三调数据库的备
份、更新、维护、应用和上报等日常工作提供系统支持。
地级、省级数据分析共享服务平台建设，以三调数据产
品为基础，围绕满足三调成果的共享应用需求的目标，实现
三调可公开成果的互联共享。条件成熟的地区，应实现省级
平台与国家平台的互联互通。
（三）国家级数据库建设
全国三调办组织建设第三次全国国土调查数据库与管
理系统，以及国家级国土调查数据分析共享服务平台，实现
调查数据及各类专项数据的国家级集成管理、快速分析汇总
以及三调成果数据的全国分级分类共享，满足自然资源管理、
社会各界对国土调查数据的服务需求。
（四）数据库建设要求
1.建立专门建库队伍，保证工作顺利实施。各地应组建
专业队伍，投入业务熟练、技术精湛的人员统一开展数据库
建设工作。各地应按照国家总体方案要求，编写各级数据库
建设方案，邀请经验丰富的技术专家组成专家组，解决数据
库建设过程中遇到的重大技术问题，开展县级国土调查数据
库质量的监督检查。
2.做好建库软件选型工作的组织管理。各省级国土调查
办要严格遵循三调相关技术标准和规范，并结合本省（区、
市）的实际情况，制定县级国土调查数据库管理系统软件管
理、使用的政策和技术要求。各地使用的建库软件，必须满
足国家质量标准，必须支持三调成果公开格式，必须符合国
家数据汇总技术要求。
3.建立数据库成果质量责任追究机制。对于数据成果质
量较差、数据质量修改进度缓慢，影响三调工作进度的地区，
以及在数据库建设过程中弄虚作假、篡改数据的行为，各级
调查办应加强监督，情节严重的要追究相关人员责任。
八、检查与核查
为了保证调查成果的真实性和准确性，按照三调有关技
术标准的要求，建立调查成果的县市级自检、省级检查、国
家级核查三级检查制度。三调采用成果分阶段和分级检查检
查制度，即每一阶段成果需经过检查合格后方可转入下一阶
段，避免将错误带入下阶段工作，保证成果质量。
（一）县市级自检
县级以上地方人民政府对本行政区域的国土调查成果
质量负总责。各县级国土调查办公室组织对调查成果进行
100%全面自检，以确保成果的完整性、规范性、真实性和准
确性。检查调查成果是否齐全、完整；利用全国统一的数据
库质量检查软件检查数据库及相关表格成果的规范性与正
确性；以外业实地检查为主，现场检查图斑地类、权属及相
关调查内容的正确性，检查地类图斑与相关权属边界、相关
自然资源边界的衔接情况，避免数据不衔接；利用测量设备
检查权属界线和图斑边界等调查精度是否满足要求。检查应
对质量问题、问题处理及质量评价等内容进行全程记录，记
录须认真、及时、规范。
县级根据自检结果组织成果全面整改，编写自检及整改
报告，报市级检查和汇总。市级组织对县级调查成果进行检
查和汇总，在全面检查县级自检记录的基础上，重点检查调
查成果的完整性和规范性，形成地级检查报告报送省级检查。
（二）省级全面检查
县级调查成果、地级汇总成果，由省级三调办负责组织
全面检查，确保全省调查成果整体质量。
省级在调查成果完整性和规范性检查的基础上，重点检
查成果的真实性和准确性。根据三调要求，利用遥感影像和
“互联网+”实地举证照片，采用内、外业相结合的方式，
全面检查县级报送成果的图斑地类、边界、属性标注信息等
与遥感影像、举证照片和实地现状的一致性。
对存在问题的图斑，省级三调办责成地方修改完善。对
通过核查的县级调查成果，利用全国统一的数据库质量检查
软件，采用计算机自动检查与人机交互的方法，检查数据库
逻辑正确性、空间关系正确性、面积正确性及相关汇总表格
成果的正确规范性等内容，质量检查不通过的，组织修改完
善县级数据库成果。
根据内外业检查结果，组织调查成果整改，编写省级检
查报告，将通过省级检查的县级调查成果及检查记录一并报
送全国三调办。
（三）国家级核查
全国三调办组织对通过省级检查合格的县级调查成果
进行全面核查。
对原有耕地内部二级类变化图斑、新增建设用地图斑、
原农用地调查为未利用地图斑等，以及三调地类与国家内业
判读地类不一致的图斑，进行重点检查，具体包括内业核查、
“互联网+”在线核查和外业实地核查三种方式。
内业核查采用计算机自动比对和人机交互检查方法，逐
图斑比对，全面检查图斑地类、边界、属性标注信息与遥感
影像或举证照片的一致性。对数据库地类与遥感影像或举证
照片一致的，通过核查；对数据库地类与遥感影像或举证照
片不一致的，认定为疑问图斑。将内业核查有疑问的图斑反
馈各省，由省级组织地方整改或补充举证。
全国三调办组织对地方整改成果进行复核，对复核不通
过的图斑，全国三调办组织专业技术队伍，通过内业判断、
“互联网+”在线核查或外业实地核实等方式，直接对调查
成果进行修正，并反馈地方予以确认，地方对全国三调办修
正结果有异议的，可在 15 个工作日内提出申诉，未按时申
诉的即视为确认。
（四）国家级数据库质量检查与入库
国家级核查通过后，全国三调办组织专业技术队伍，对
各省提交的三调成果进行国家级数据库质量检查。国家级数
据库质量检查重点检查数据成果的规范性、正确性，确保数
据成果质量达标，数据汇总成果精确。国家级数据库质量检
查具体包括数据库检查、全国三调办修正不实地类、组织地
方修改数据库质量和国家级成果入库四部分。
国家级数据库质量检查利用全国统一的数据库质量检
查软件，按照三调数据库质量标准，采用人机交互的方式检
查各省上报的数据成果，检查成果是否完整，各级数据关系
是否正确，汇总逻辑是否完整等内容，并形成国家级数据库
检查报告下发地方。
国家修正不实地类主要针对国家核查中发现的问题，直
接组织技术队伍修正相关地区的数据成果，并形成成果修正
和质量检查报告。修正后的成果下发地方。
地方对接确认主要是地方根据国家下发的数据库质量
检查意见修改数据成果，修改完成后与国家进行质量对接，
由国家再次进行数据库质量检查。同时，能通过数据库质量
检查的数据成果，地方与国家共同确认。
国家级成果入库工作。经过确认的数据成果，国家组织
技术队伍开展数据库建设，利用统一的工具，按照国家级数
据库建设要求，将数据成果统一写入三调国家级数据库，实
现全国成果的集中管理与应用。
九、统一时点更新
三调数据统一时点为 2019 年 12 月 31 日。
地方利用 2019 年度土地变更调查工作的正射影像图，
与三调数据库对比提取变化信息，同时参考2018年度和2019
年度变更调查国家下发的遥感监测图斑，进行实地补充调查，
全面查清三调完成时点与 2019 年 12 月 31 日期间的行政界
线、图斑界线、地类信息和权属界线等内容的变化情况，通
过增量的形式进行更新和上报。
对于 2019 年三调统一时点更新结果属于 2019 年内实地
发生变化的图斑，应保证三次调查和 2019 年度变更调查两
项调查结果对应的图斑地类等信息，衔接一致。
各县级自然资源主管部门对本地区统一时点国土调查
成果质量负责，县级组织对本地区统一时点国土调查成果进
行 100%全面自检，确保成果的完整性、规范性、真实性和
准确性；同时，利用全国统一的数据库质量检查软件检查统
一时点增量数据的规范性。
省级三调办对本省统一时点国土调查成果质量负总责，
省级组织对各县级单位的统一时点国土调查成果进行全面
检查，确保全省调查成果整体质量；同时，利用全国统一的
数据库质量检查软件检查各县级单位的统一时点增量数据
的规范性。
全国三调办组织对省级提交的统一时点增量数据开展
内业核查、数据库质量检查、互联网在线核查、外业抽查、
数据库修改以及数据库更新入库工作。
十、成果汇总
成果汇总包括国土调查成果汇总和专项调查成果汇总。
汇总内容主要包括数据汇总、图件编制、文字报告编写和成
果分析等。
成果汇总分为两个阶段，第一阶段为初始调查成果汇总，
第二阶段为统一时点调查成果汇总。
（一）数据汇总
1. 县级数据统计
以县级国土调查数据库为基础，按省（区、市）确定的
县（区、市）行政区域调查界线为基准，按照三调规定的具
体内容和汇总方法，由地类图斑逐级汇总本县（区、市）行
政区域内的土地利用现状、权属数据，永久基本农田数据以
及其他专项调查数据。
2. 地级、省级数据汇总
按国家、省（区、市）分别确定的省（区、市）、市（地）
行政区域调查界线，对所辖市（地）、县（区、市）数据汇
总成果进行检查，按三调规定的汇总内容和格式，以县级汇
总结果为基础，汇总市（地）、省（区、市）行政区域内的
土地利用现状、权属数据，永久基本农田数据以及其他专项
调查数据。
3. 全国数据汇总
以通过国家级数据库质量检查的县级调查成果为基础，
逐级汇总县、市、省、国家级调查数据，汇总各级土地利用
现状、权属数据，永久基本农田数据以及其他专项调查数据。
（二）图件编制
在成果汇总阶段，以国土调查数据或国土调查缩编数据
为基础，统一采用《技术规程》规定的图式图例，编制各级
土地利用图件和专项调查的专题图件。
土地利用挂图分为县级、地级、省级、国家级土地利用
挂图。挂图成图比例尺应根据制图区域的大小和形状确定，
县级一般选为 1：5 万～1：10 万，地级一般选为 1：10 万～
1：25 万，省级一般选为 1：50 万～1：100 万，国家级一般
选为 1：400 万～1：600 万。
各地可根据需求，编制各级土地利用图集。
各地在各级土地利用挂图的基础上，编制各级专项调查
的专题图集，可根据需求，编制永久基本农田分布图、土地
权属界线图和耕地坡度分级图等图件。
各级土地利用图件编制时，可利用制图缩编软件，通过
制图综合取舍编制而成。土地分类按《技术规程》执行，采
用《工作分类》，一般情况下地类应表示到二级类；地类图
斑应有统一的选取指标，内容的选取和表示要层次分明，合
理处理各要素间的相互关系，注记正确，清晰易读；应全面
反映制图区域的土地利用现状、利用特点和分布规律；图面
整饰规范，图例正确；对图上的保密内容须作技术处理，以
防泄密失密。
各类图件成果在符合国家安全保密要求的前提下，应在
国土调查数据分析与共享服务云平台上发布，面向政府机关、
科研机构以及社会公众提供不同层级的数据服务。
（三）成果分析与文字报告编写
在成果分析的基础上，编写包括工作情况、技术方法、
数据库建设、成果分析等内容的文字报告。文字报告可统筹
编写或单独成册。
1. 成果分析
根据三调数据，并结合第二次全国土地调查及年度土地
变更调查等相关数据，开展土地利用状况分析。对第二次全
国土地调查完成以来耕地的数量、等级等别、分布、利用结
构及其变化状况进行综合分析；对城市、建制镇、村庄等建
设用地利用情况进行综合分析，评价土地利用节约集约程度；
汇总形成各类自然资源数据，并分别对其范围内的土地利用
情况进行综合分析。根据国土调查及分析结果，各级自然资
源管理部门编写三调分析报告。
2. 文字报告编写
工作报告主要包括调查区域的自然、经济、社会等基本
概况，以及调查的目的、意义、目标、任务，组织实施与保
障措施，完成的主要成果，经验与体会及其他需要说明的情
况等内容。技术报告应主要包括调查的技术路线与技术方法、
工艺流程、质量检查及保障措施，调查中出现的问题及处理
方法，应用新技术及效果等内容。数据库建设报告应主要包
括数据库建设流程、软硬件配置、数据库内容与功能、维护
与更新等内容。成果分析报告应主要包括土地利用结构、各
类土地的分布与利用状况、与以前调查成果的比对，以及合
理利用自然资源的政策、措施与建议等内容。田坎系数重新
测算的，需要编写田坎系数测算报告。
十一、主要成果
通过第三次全国国土调查，将全面获取覆盖全国的国土
利用现状信息，形成一整套国土调查成果资料，包括影像、
图形、权属、文字报告等成果。同时，将第九次全国森林资
源连续清查、东北重点国有林区森林资源现状调查、第二次
全国湿地资源调查、第三次全国水资源调查评价、第二次草
地资源清查等最新的专业调查成果，以及城市开发边界、生
态保护红线、全国各类自然保护区和国家公园界线等各类管
理信息，以国土调查确定的图斑为单元，统筹整合纳入三调
数据库，逐步建立三维国土空间上的相互联系，形成一张底
版、一个平台和一套数据的自然资源统一管理综合监管平台。
此外，要丰富和创新三调成果表达形式，调查成果要更
进一步地充分体现自然资源属性信息，凸显山水林田湖草等
自然资源家底特征，形成以土地为本底的自然资源基础底图，
必要时可进一步形成三维成果图和各类自然资源系列专题
图，全面支撑自然资源管理和促进生态文明建设需要。
（一）县级调查成果
1. 外业调查成果
（1）原始调查图件；
（2）土地权属调查有关成果；
（3）田坎系数测算资料。
2. 图件成果
（1）县级土地利用图；
（2）城镇土地利用图；
（3）县级耕地细化调查、批准未建设的建设用地调查、
耕地质量等级和耕地分等定级等专项调查的专题图；
（4）各类自然资源专题图；
（5）海岛调查专题图。
3. 数据成果
（1）各类土地分类面积数据；
（2）各类土地的权属信息数据；
（3）城镇村庄土地利用分类面积数据；
（4）耕地坡度分级面积数据；
（5）耕地细化调查、批准未建设的建设用地调查、耕
地质量等级和耕地分等定级等专项调查数据；
（6）海岛调查数据。
4. 数据库成果
（1）县级第三次国土调查数据库；
（2）县级第三次国土调查数据库管理系统。
5. 文字成果
（1）县级第三次国土调查工作报告；
（2）县级第三次国土调查技术报告；
（3）县级第三次国土调查数据库建设报告；
（4）县级第三次国土调查成果分析报告；
（5）县级城镇村庄土地利用状况分析报告；
（6）县级第三次国土调查数据库质量检查报告；
（7）耕地细化调查、批准未建设的建设用地调查、耕
地质量等级和耕地分等定级等专项调查成果报告；
（8）海岛调查成果报告。
（二）地级、省级汇总成果
1. 数据成果
（1）各类土地分类面积数据；
（2）各类土地的权属信息数据；
（3）城镇土地利用分类面积数据；
（4）耕地坡度分级面积数据；
（5）耕地细化调查、批准未建设的建设用地调查、耕
地质量等级和耕地分等定级等专项调查面积数据；
（6）海岛调查数据。
2. 图件成果
（1）地级、省级土地利用图；
（2）地级、省级耕地细化调查、批准未建设的建设用
地调查、耕地质量等级和耕地分等定级等专项调查的专题图；
（3）各类自然资源分布图；
（4）海岛调查专题图；
3. 文字成果
（1）各级第三次国土调查工作报告；
（2）各级第三次国土调查技术报告；
（3）各级第三次国土调查成果分析报告；
（4）耕地细化调查、批准未建设的建设用地调查、耕
地质量等级和耕地分等定级等专项调查成果报告；
（5）省级田坎系数测算报告；
（6）省级耕地坡度情况分析报告；
（7）海岛调查成果报告。
4. 数据库成果
（1）市级、省级第三次国土调查数据库；
（2）市级、省级第三次国土调查数据库管理系统及共
享应用平台。
（三）国家成果
1. 重要标准规范
（1）第三次全国国土调查技术规程；
（2）土地利用数据库标准；
（3）第三次全国国土调查数据库建设技术规范；
（4）第三次全国国土调查国家级核查技术规定。
2. 数据成果
（1）各类土地分类面积数据；
（2）各类土地的权属信息数据；
（3）城镇村庄土地利用分类面积数据；
（4）耕地坡度分级面积数据；
（5）耕地细化调查、批准未建设的建设用地调查、耕
地质量等级和耕地分等定级等专项调查面积数据；
（6）海岛调查数据。
3. 图件成果
（1）国家级土地利用图、图集；
（2）城镇村庄土地利用图集；
（3）国家级耕地细化调查、批准未建设的建设用地调
查、耕地质量等级和耕地分等定级等专项调查的专题图、图
集；
（4）各类自然资源分布图；
（5）海岛调查专题图。
4. 文字成果
（1）第三次国土调查工作报告；
（2）第三次国土调查技术报告；
（3）第三次国土调查成果分析报告；
（4）城镇村庄土地利用状况分析报告；
（5）耕地细化调查、批准未建设的建设用地调查、耕
地质量等级和耕地分等定级等专项调查成果报告；
（6）海岛调查成果报告。
5. 数据库成果
集国土调查数据成果、图件成果、文字成果及遥感影像
为一体的国家国土调查数据库。
十二、三调成果与第二次全国土地调查的衔接
（一）衔接原则
全面对照第二次全国土地调查、历年土地变更调查和三
调的工作、技术要求，本着“口径可比较、数据可分析、差异
可处理”的原则，对历史调查成果进行分析和完善，并与三调
衔接。
（二）衔接内容及要求
第二次全国土地调查及在此基础上的年度土地变更调
查成果应统一转换为 2000 国家大地坐标系；调查界线应依
据最新提供的国界、沿海滩涂、各级行政区划等界线资料，
对原调查的相应界线进行替换，并计算和调整各级调查区域
的行政界线；建立土地分类对照表，根据《技术规程》要求，
对各地类进行对照检查，经调整、补充调查后转换成三调《工
作分类》；研究制定统一方法，建立统一的统计和分析口径，
针对技术标准提升、政策要求变化等各种因素引起的两次调
查数据偏差，进行合理纠偏和修匀，保证数据可比性和延续
性。
十三、实施计划
从 2017 年 10 月 9 日到 2019 年年底，开展三调工作，
2020 年汇总全国国土调查数据，并将全国国土调查数据成果
报国务院。
（一）2017 年下半年
1. 组织准备
完成国家和省级第三次国土调查领导小组及其办公室
组建工作，省级以下调查领导小组及其办公室由省级安排组
建。
2. 技术标准准备
国家完成三调技术规程、实施方案、培训教材的编制。
对地方实施方案和相关细则进行备案。
3. 宣传工作
国家制定宣传和舆情引导方案，开展有关宣传工作。
4. 启动遥感数据采集和制作工作
启动遥感数据采集，制作正射影像图（DOM）。
5. 启动调查信息内业提取工作
制定调查信息内业提取技术规定，利用正射影像图，对
照最新变更调查数据库，开展调查信息内业提取工作，并陆
续下发各地开展调查。
6. 收集界线资料
全国三调办收集国界线、省级行政区域界线、沿海滩涂
界线、海岛等资料，提供使用。
（二）2018 年全年
1. 完成遥感数据采集和底图制作
继续开展卫星遥感影像采集和正射影像图制作工作，至
2018 年 8 月 31 日前全部完成正射影像图的制作。
2. 完成调查信息内业提取工作
根据遥感数据采集和正射影像图制作进度，至 2018 年
年底前，全部完成调查信息内业提取工作，并陆续下发各地
开展调查。
3. 技术培训
国家开展对省级调查人员和师资人员的培训；国家组织
开展对承担三调国家级任务的专业技术人员、市县级自然资
源基层工作人员，以及承担三调地方任务的专业技术人员的
培训。
4. 全面启动调查工作
各县级单位在接到国家下发的调查底图三个月内，完成
县级国土调查工作，并按时上报到省级三调办；各省级三调
办在接到县级上报的国土调查成果两个月内，完成省级全面
检查和整改工作，并按时上报全国三调办。至 2018 年年底
基本完成 60%地区的国土调查工作。
5. 国家级数据库管理系统及相关软件开发
根据建库需要，开发第三次全国国土调查国家级数据库
管理系统、共享服务平台及相关软件。通过政府采购，购置
相应的硬件设备。
6. 组织核查工作
制定核查工作方案和标准规范，开发核查软件，对省级
上报的县级国土调查成果开展内业核查以及互联网在线和
外业抽查工作。
国家级内业核查工作在接收后一个月内完成，对国家级
内业核查发现的问题及时反馈到地方；地方在收到国家反馈
成果后的一个月内，完成复核调查、数据整改及省级检查，
并由省级上报整改成果；国家在接到省级上报整改成果的三
个月内，完成内业核查、数据库质量检查、互联网在线核查、
外业抽查、数据库修改以及数据库入库工作。
7. 全面开展西藏自治区的国土调查工作
8. 启动全国汇总工作
制定全国汇总工作方案，开发汇总软件，完成全国汇总
的各项准备工作。
9. 其他工作
继续开展宣传、指导、检查、政策与技术研究等工作。
（三）2019 年全年
1. 完成全国国土调查工作
至 2019 年 5 月 31 日前，全面完成全国各县级的国土调
查工作及省级检查工作。
2. 完成调查成果的核查和验收
至 2019 年 8 月 31 日前，全面完成国家级内业核查、数
据库质量检查、互联网在线核查、外业抽查、数据库修改以
及数据库入库工作。
3. 统一时点变更
组织开展 2019 年度土地变更调查工作，将数据统一到
12 月 31 日调查标准时点。
2019 年 8 月 1 日至 2019 年 12 月 31 日，国家采集覆盖
全国的卫星影像，制作正射影像图，提取年度新增建设用地
变化信息并陆续下发地方。
（四）2020 年全年
1. 统一时点更新及数据汇总分析
2020 年 2 月 20 日前，完成县级三调增量更新数据调查
和数据库质量检查工作，完成省级检查工作；省级三调办负
责将各县级国土调查增量数据上报全国三调办。
2020 年 2 月 29 日前，完成三调成果初步汇总。
2020 年 3 月 31 日前，全面完成统一时点增量更新数据
的国家级内业核查、数据库质量检查、互联网在线核查、外
业抽查、数据库修改工作。
2020 年 6 月 30 日前，完成三调数据更新入库及数据汇
总分析工作。
2. 向国务院呈报调查成果并启动调查工作总结和表彰
2020 年 10 月 31 日前，向国务院呈报调查成果；之后启
动调查工作总结和表彰工作。
3. 三调成果预检和验收
2020 年 12 月 31 日前，完成三调省级成果预检和验收工
作。
十四、实施保障
（一）实施要求
三调工作按照“全国统一领导、部门分工协作、地方分级
负责、各方共同参与”的形式组织实施，按照“统一制作底图、
内业判读地类，地方实地调查、地类在线举证，国家核查验
收、统一分发成果”的流程推进。各地要加强土地调查成果和
涉密基础测绘成果数据的管理，确保调查成果和涉密基础测
绘成果数据的安全保密，凡涉及保密数据使用的，按照国家
有关规定做好安全保密工作。
（二）国家和地方责任分工
1. 国家负责的工作
（1）制定相关技术标准及规范；
（2）开展技术培训；
（3）组织开展宣传和舆情监测引导工作；
（4）省级实施方案和相关细则备案；
（5）统一采购遥感影像资料和生产正射影像图；
（6）统一制作调查底图；
（7）统一制作行政界线；
（8）开展检查和指导；
（9）指导土地权属争议调处；
（10）调查成果核查；
（11）国家级数据库及管理系统建设；
在县级国土调查数据库基础上，建设国家级国土调查数
据库和管理系统。
（12）国家级数据汇总和上报；
在省级数据汇总、验收基础上，汇总各类数据，形成国
家级调查成果，上报国务院。
（13）组织西藏自治区第三次国土调查工作；
安排经费、组织队伍，协助西藏自治区完成第三次国土
调查工作。
（14）总结表彰等工作。
调查结束后，对调查工作进行总结和表彰。
2. 地方负责的工作
（1）制定实施方案和细则；
依据国家有关要求，制定地方实施方案和细则，报上级
国土调查办公室备案审查后实施，其中省级制定的实施方案、
细则和其他文件报全国三调办备案。
（2）开展宣传工作；
按照三调宣传方案，分阶段组织、部署宣传工作。省级
以下各级国土调查办公室，面向全社会开展宣传，做到家喻
户晓。
（3）开展各级培训；
依据国家有关要求、国家编写的培训教材以及省级制定
的细则，对各级国土调查技术人员、行政管理人员，以及承
担调查任务的专业队伍技术负责人和主要技术人员进行培
训。
（4）确定承担单位；
公开择优确定各级调查项目的具体承担单位。在任务发
包时，须将承诺调查从业人员参加技术培训作为要件。
（5）核实调查底图和行政界线；
对提供的调查底图和行政界线进行核实，及时将发现的
问题和意见，报上级国土调查办公室处理。
（6）确定省以下调查界线；
以行政区域勘界资料为基础，确定省以下调查界线。
（7）组织具体调查工作；
由省直接部署或由市（地）、县（区、市）组织具体调
查工作，按国家规定的时间完成调查任务。
（8）组织检查与指导工作；
组织检查与指导具体调查工作，及时了解、发现、处理
三调中出现的各种问题，重大问题及时上报请示。
（9）指导并组织土地权属争议调处工作；
针对调查中出现的土地权属争议，提出指导意见，组织
协调和调处。
（10）组织预检验收和核查；
根据有关检查验收办法，组织对调查成果进行自检、预
检、验收和数据核查，协助国家对县级调查成果的核查。
（11）开展调查数据库和管理系统建设；
依据数据库建设的标准和规范，开展省、市（地）、县
级调查数据库及管理系统的建设。
（12）进行成果汇总；
以县级调查数据、图件、报告等为基础，汇总省、地级
各类成果，并按规定逐级上报。
（13）进行调查工作的总结与表彰。
调查工作结束后，进行总结和表彰。
（三）保障措施
1. 组织保障
（1）组织实施机构；
全国三调办负责调查工作的具体业务和日常管理事务。
各地成立相应的国土调查工作领导小组及办公室，加强对调
查工作的组织领导和督促检查。
领导小组组长由各级政府领导担任，办公室设在自然资
源部门，办公室成员由管理人员和技术人员组成，并邀请相
关职能部门派员实质参与进来，共同负责本地区国土调查工
作。下设耕地质量等级调查评价和耕地分等定级联合工作组，
由农业农村部门、自然资源部门管理人员和技术人员组成，
分别负责耕地质量等级调查评价和耕地分等定级工作。
（2）调查机构。
具体调查工作，按照政府采购法相关规定，由专业队伍
承担，有能力的自然资源部门可自行开展调查。
通过招投标或委托方式选择的专业技术队伍应具备以
下条件：具有独立的法人资格；具有一定的土地调查工作经
验（近五年中承担过土地调查任务）；具有健全的技术和质
量管理制度；具有中、高级职称的专业技术人员；承担国家
级任务的专业队伍须在开展调查工作前通过国家组织的三
调培训，参加省级或市县级任务的专业队伍须在开展调查工
作前通过国家级或省级组织的三调培训；专业队伍中应有
30%以上技术人员通过培训。
自行开展调查的县级单位，由省级三调办审核，报全国
三调办备案，并组织相关人员参加相应的培训。
2. 政策保障
（1）编制第三次全国国土调查系列规程规范和技术标
准，包括调查技术规程、数据库标准、调查成果检查验收办
法等；针对调查中涉及部门统计的耕地、种植园、林地、草
地、水域空间重叠、法院查扣地调查、军用土地调查以及权
属界村组调查等具体政策性问题，会同相关部门，研究出台
相应的调查政策，拟定解决方案或技术处理办法；
（2）国土调查数据是核定各地实际耕地保有量、新增
建设用地数量和建设用地审批、土地利用总体规划修编、国
土空间用途管制、耕地质量提升、土地整治等各项土地管理
工作的重要依据。三调工作完成之后，农用地转用、土地征
收、不动产登记、土地规划、土地整治、土地出让等土地管
理工作，均以三调成果为依据；
（3）充实调查工作人员和技术队伍，保证调查经费，
并加强经费监督审计。各地及时将调查数据报国家汇总，保
证国家调查数据全面、准确、客观、现势。国家级土地基础
数据库将作为自然资源管理工作的基础平台，农用地转用、
土地征收、土地利用总体规划修编、土地整治审批、城镇建
设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点、城镇低效用地开
发等涉及的基础数据和图件均以三调数据库为准。
3. 技术保障
（1）统一技术标准规范；
执行统一的调查规范和标准。全国三调办根据需要统一
制定土地利用现状分类标准及地类认定的技术规程规定，编
写统一的培训教材，制定统一的成果检查验收办法。省级三
调办根据国家统一的标准、规定和规范，并结合本省情况，
制定相应的细则。市（地）、县级国土调查办公室，依据国
家、省制定的调查规范、标准和细则，制定调查的具体方案。
（2）采用高新技术和先进设备；
在执行统一标准和规范的同时，充分利用现有设备，进
一步充实、完善国土调查工作的软、硬件环境。充分应用成
熟、实用的现代高新技术手段，以遥感、地理信息系统、全
球定位系统、互联网+和网络技术为核心，全面提升调查的
科技含量。
（3）加强技术指导与咨询。
全国三调办和地方国土调查办公室成立技术专家组，对
调查中遇到的重大技术问题进行研究解决。邀请部分土地管
理领域的老专家、老领导，组成专家咨询委员会，通过巡查、
咨询、考察及时掌握各地工作动态和调查进度，及时发现和
研究重大政策问题。
4. 机制保障
（1）引入竞争机制；
依据《政府采购法》和政府购买服务的相关要求，按照
“公平、公正、公开”的竞争原则，择优选择技术强、信誉好、
质量高的调查单位和项目监理单位，以合同方式约定双方职
责、项目任务、成果质量、以及项目进展要求、经费支付方
式等。
（2）建立检查验收制度；
各地采取切实的保证措施，严格检查验收制度，确保国
土调查的数据、图件与实地三者一致。三调采用分阶段成果
检查制度，每一阶段成果需经检查合格后方可转入下一阶段，
避免将错误带入下阶段工作，保证成果质量；执行分级检查
验收制度，调查结束后逐级汇总上报调查成果，国家、省、
地级分级负责检查验收。县级国土调查成果由地级自然资源
部门负责组织预检，省级自然资源部门组织验收。自然资源
部负责组织对省级汇总成果验收。同时，为加强成果质量检
查力度，国家对省级成果进行全面的内业检查，并对重点地
区、重点地类进行外业抽查核实，确保国土调查的数据、图
件与实地三者一致。
（3）专项资金管理制度；
三调专项资金，依据相关的财务会计制度规定严格管理，
专款专用，严禁挪用，并制订相应的财务管理制度。按照批
准的经费预算，按任务提出年度预算，列入部门预算。根据
项目进度和质量评估情况，按项目合同向项目承担单位拨付
资金。项目实施单位的专项资金的使用，接受财务和审计部
门的监督和审计。
（4）建立质量保障目标责任制；
本次调查对数据真实性实行分级目标责任制，每个调查
区设立第一责任人，将数据真实性与干部考核挂钩。对虚报、
瞒报国土调查数据的，按照《中华人民共和国土地管理法》
和《中华人民共和国统计法》有关规定，追究相关当事人法
律责任，并对相关领导追究相应的行政责任。为保证调查成
果客观、真实和准确，避免主观人为干扰和弄虚作假，所有
调查成果应全部留档，确保全过程可溯源检查。
（5）建立项目监理制度；
有条件的地区，通过招投标确定技术力量强、信誉好、
质量把关严的单位为项目监理单位，推行项目监理制。没条
件的地区，也可从项目承担单位抽调技术人员交叉监理，全
程跟踪监督项目进展和成果质量。
由项目监理机构在规定的权利和职责下开展日常监理
工作。项目监理实施前须制订规范的监理规划和项目监理实
施细则，明确项目委托方、监理机构和项目承担方的权利和
职责。项目监理实施须满足相关国家或行业标准的要求。
（6）建立事后评估制度。
全国国土调查数据汇总后，由统计部门组织开展事后评
估，对调查数据质量进行综合评估。
5. 经费保障
三调经费按照《土地调查条例》和《通知》的要求，由
中央和地方各级人民政府共同负担，按分级保障原则，由同
级财政予以保障。根据国土调查任务和计划安排，列入相应
年度的财政预算，按时拨付，确保足额到位，保障三调工作
的顺利进行。
6. 共享应用
三调进程中形成的调查成果，可随时与各部门共享并用
于宏观调控和各项管理。第三次全国国土调查基本数据，经
国务院批准后，向社会公布。国土调查相关成果由各部门共
享，充分发挥国土调查成果在服务经济发展和社会管理、支
撑宏观调控和科学决策中的基础作用。同时，通过成果集成，
满足科学研究、社会公众等对国土调查成果资料的需求，实
现调查成果广泛应用。

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