2023年6月18日 (日) 13:00 王志伟

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2003年10月1日　　中国共产党中央委员会国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见　　中发〔2003〕11号　　2003年10月1日　　执行

=正文=
　　支持东北地区等老工业基地加快调整改造，是党的十六大提出的一项重要任务，是党中央从全面建设小康社会全局着眼作出的又一重大战略决策。各地区各部门要充分认识实施东北地区等老工业基地振兴战略的重要性和紧迫性，要像当年建设沿海经济特区、开发浦东新区和实施西部大开发战略那样，齐心协力，扎实推进，确保这一战略的顺利实施。

　　一、加快东北地区等老工业基地振兴具有重大战略意义

　　老工业基地是新中国工业的摇篮。建国后，国家在东北等地区集中投资建设了具有相当规模的以能源、原材料、装备制造为主的战略产业和骨干企业，为我国形成独立、完整的工业体系和国民经济体系，为改革开放和现代化建设，作出了历史性重大贡献。随着改革开放的不断深入，老工业基地的体制性、结构性矛盾日益显现，进一步发展面临着许多困难和问题，主要是：市场化程序低，经济发展活力不足；所有制结构较为单一，国有经济比重偏高；产业结构调整缓慢，企业设备和技术老化；企业办社会等历史包袱沉重，社会保障和就业压力大；资源型城市主导产业衰退，接续产业亟待发展。

　　老工业基地特别是东北地区拥有丰富的自然资源、巨大的存量资产、良好的产业基地、明显的科教优势、众多的技术人才和较为完备的基础条件，具有投入少、见效快、潜力大的特点，是极富后发优势的地区。目前，我国正处于完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会的新的发展阶段，支持老工业基地加快调整改造，有利于实现十六大提出的翻两番目标；有利于促进地区经济社会协调发展；有利于推进国有经济结构的战略性调整；有利于提高我国产业和企业的国际竞争力；有利于维护社会稳定和保障国防安全。

　　党中央、国务院高度重视东北地区等老工业基地的改革和发展，采取了一系列推进国有企业改革、建立社会保障体系、加快结构调整的措施。东北地区等工业基地在调整改造中探索了经验，打下了工作基础。面对经济全球化和我国加入世贸组织后日益激烈的国际国内竞争挑战与世界经济结构调整、产业转移的战略机遇，中央认为实施东北地区等老工业基地振兴战略的条件已经具备、时机已经成熟。经过一段时间坚持不懈的努力，要将老工业基地调整改造、发展成为技术先进、结构合理、功能完善、特色明显、机制灵活、竞争力强的新型产业基地，使之逐步成为我国经济新的重要增长区域。

　　振兴老工业基地是一项十分艰巨的任务，要统筹规划分步实施。当前重点是要做好东北地区老工业基地的调整改造工作。中部地区的一些老工业城市要充分发挥自身优势，加快发展，条件成熟时比照东北老工业基地有关政策给予适当支持。西部地区老工业基地应充分利用西部大开发政策，实现振兴。东部地区老工业基地要利用好沿海对外开放的政策环境，继续发挥地方经济实力较强的优势。

　　二、振兴东北地区等老工业基地的指导思想和原则

　　振兴东北地区等老工业基地的指导思想是：以“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻十六大精神，进一步解放思想、深化改革、扩大开放，着力推进体制创新和机制创新，形成新的经济增长机制；按照走新型工业化道路的要求，坚持以市场为导向，推进产业结构优化升级，提高企业的整体素质和竞争力；坚持统筹兼顾，实现东北地区等老工业基地经济和社会全面、协调和可持续发展，为全面建设小康社会和实现社会主义现代化作出新贡献。

　　振兴东北地区等老工业基地要重点把握好以下原则：

　　一是坚持深化改革、扩大开放，以改革开放促进调整改造。加快国有经济的战略性调整，继续推进国有企业改革，积极发展非公有制经济，通过扩大开放，拓展发展空间。

　　二是坚持主要依靠市场机制，正确发挥政府作用。产业结构调整、生产要素整合、技术改造、企业改组，应主要由市场决定和选择，同时发挥政府规划引导和政策导向作用，创造良好的发展环境和公平竞争的市场秩序。

　　三是坚持有所为、有所不为，充分发挥比较优势。振兴老工业基地绝不是不加区别振兴所有产业和企业，要立足于整合现有资源，集中力量使重点地区、重点优势产业以及重点行业和企业得到振兴和发展，在市场竞争中实现优胜劣汰，避免盲目重复建设和产业趋同化。

　　四是坚持统筹兼顾，注重协调发展。促进工业与农业、服务业协调发展，城市与农村协调发展，经济与社会协调发展，人与自然协调发展。

　　五是坚持自力更生为主，国家给予必要扶持。挖掘自身潜力，激发内在活力，充分发挥老工业基地广大干部和群众的积极性、创造性，同时国家在完善社会保障体系、解决企业历史遗留问题、支持重点企业技术改造、重大基础设施建设和改善生态环境等方面给予支持。

　　六是坚持从实际出发；讲求实效。充分认识振兴老工业基地任务的艰巨性、复杂性和长期性，统筹规划，从长计议，量力而行，分步实施，切忌追求过高目标和提出不切实际的口号。在实施调整改造的各项措施时，要始终关心群众的切身利益，高度重视扩大就业和社会保障体系建设，妥善处理好改革、发展和稳定的关系，使人民群众在实施老工业基地振兴战略中得到实惠。

　　三、加快体制创新和机制创新

　　进一步深化体制改革，着力推进体制创新和机制创新，消除不利于经济发展和调整改造的体制性障碍，增强老工业基地调整改造的内在动力，是实现老工业基地振兴的关键和前提。

　　加快国有经济战略性调整。完善国有资本有进有退、合理流动的机制，推进国有资本向关系国民经济命脉的重要行业、关键领域和优势产业集中；其他行业和领域的国有企业，在市场竞争中优胜劣汰。除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行投资主体多元化，大力发展混合所有制经济和非公有制经济。打破地区、部门、所有制界限，推动钢铁、汽车、石化和重型装备制造等重点行业的战略性重组。改革国有资产管理体制，提高国有资本运营效率。

　　继续深化国有企业改革。积极推行公有制的多种有效实现形式，大力推进国有大中型企业公司制改革，按照建立现代企业制度的要求，完善法人治理结构。继续推进企业转换经营机制，深化劳动用工、人事和收入分配制度改革，选配好企业领导班子，扩大企业经营者的选择视野，从国内外招聘优秀的企业经营者。继续加强企业管理，建立重大决策责任制度和风险内控机制，强化财务、质量、采购和营销管理。培育具有国际竞争力的大公司和大企业集团，鼓励国有企业与国际资本组建合资、合作企业。进一步放开搞活国有小企业。

　　营造非公有制经济发展的良好环境。允许非公有资本进入基础设施、公用事业以及法律法规没有禁止的其他行业和领域。积极扶持中小企业发展，鼓励同大企业建立密切协作关系。鼓励民间资本参与老工业基地国有、集体企业改制，盘活国有资产。借助老工业基地的产业基础和优势，培育一批经济实力强、技术水平高、地区经济特色突出的大型民营企业。加大金融对非公有制企业发展的支持力度，建立为民营企业融资提供担保的机制，鼓励民间资本向股份制银行和中小金融机构投资入股，在股票上市、发行债券等方面给予民营企业平等的机会。鼓励个人创业，切实落实国家对下岗失业人员创办个体私营企业在税收、贷款等方面给予的支持政策。

　　进一步转变政府职能。坚决实行政企分开，切实改变政府主导结构调整和对经济运行直接干预过多的状况，把政府经济管理职能的着力点转到主要为各类市场主体服务和建立健全与市场经济相适应的体制、政策、法律环境上来，营造有竞争力的投资、创业和发展环境。继续推进行政审批制度改革，减少审批项目，把政府不该管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构管理，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。同时，要不断完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，逐步建立行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的行政管理体制。

　　四、全面推进工业结构优化升级

　　走新型工业化道路，全面提升和优化第二产业，是振兴老工业基地的主要任务。按照以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥路子的要求，培育支柱产业和优势产业，防止单纯扩大生产规模和盲目重复建设。立足现有基础，以提高国内外两个市场竞争力为目标，在搞好企业改革和改组的基础上，围绕提高质量、增加品种、降低消耗、替代进口、改善环境和安全生产，加快重点行业、重点骨干企业的技术改造。引导企业按集体化、专业化模式进行重组、联合和分工，鼓励发展专业配套协作生产体系，解决企业“大而全、小而全”问题。东北地区要充分挖掘和发挥现有工业基础优势，提高企业自主创新能力和技术装备水平，促进产业结构优化升级，形成具有较强竞争力的现代产业基地。要加大对老油田的勘探力度，争取以周边及深层发现新的储量，延缓老油田产量递减速度，加快在煤炭资源丰富的地区建设大型煤炭生产基地，促进煤电联营和综合开发；要引导炼油、乙烯向集约化、大型化发展，积极发展合成材料及精细化工，建设大型石化生产基地；要鼓励骨干钢铁企业联合重组，建成具有国际一流水平的北方精品钢材生产基地；要以提高国际竞争力为目标，重点发展数控机床、输变电设备、轨道车辆、发电设备、重型机械等重大装备产品，把东北地区建成我国重要的现代装备制造业基地；要加快现有造船企业改造，建成具有国际先进水平的船舶生产基地；要以大企业集团为龙头，鼓励现有汽车和零部件生产企业联合重组，做强做大，参与国际分工和竞争；要积极发展与军工产品关联度高的民用飞机、民用船舶、燃气轮机等用品，走“军民结合、寓军于民”的发展道路；要加快发展农产品深加工业，建成面向国内外市场的优质、安全农副产品生产基地；要在初步形成的电子及通讯设备制造业、软件开发、生物技术、航空航天、医疗设备等高技术产业的基础上，加快科技成果产业化，在优势领域形成规模；要发展以现代中药、化学原料药、医药中间体、生物制药为主体的医药工业，培育新的支柱产业。

　　其他地区老工业基地要按照立足现有基础，发挥比较优势的原则，加快培育本地区优势产业和支柱产业，避免产业趋同。

　　五、大力发展现代农业

　　巩固农业的基础地位是振兴东北地区老工业基地的重要条件。坚持统筹城乡经济社会协调发展，实现工业与农业、城市与农村发展的良性互动。发挥东北地区农业优势，加大对粮食主产区的扶持力度，加强农田水利建设，改善农业生产条件，巩固东北地区国家重要商品粮基地地位。发展优质、生态、安全的现代农业，建设绿色、无公害农产品优势产业带，向专业化、标准化、特色化和规模化方向发展，扩大农产品出口。利用丰富的粮食资源，大力发展畜牧业。发挥农垦系统优势，壮大农业产业化龙头企业，延长产业链。加强农产品市场体系和农业市场信息体系建设，提高农业市场化水平。鼓励工矿企业参与农业资源开发。

　　保护东北地区较好的生态环境。继续组织实施天然林资源保护，退耕还林、天然草原恢复和建设、东北黑土区水土流失综合防治等生态建设工程，加快小流域治理，加强自然保护区建设，保护好森林资源和湿地，合理开发利用草地资源，减少水土流失。将矿山生态环境恢复治理纳入当地生态建设规划，给予支持。

　　六、积极发展第三产业

　　大力发展第三产业是老工业基地结构调整的重要内容，也是在调整中增加劳动力就业的主要途径。以剥离企业办社会职能为契机，大力推进服务业的社会化、市场化和产业化。加大老工业基地中心城市土地置换、“退二进三”等政策的实施力度。继续发展商贸、餐饮、仓储、交通运输等传统服务业，以及与人民群众生活紧密相关的生活服务业和社区服务业。加快建立和完善大宗农产品流通体系。适应老工业基地优势产业发展和城市功能转换的需要，积极发展电子商务、连锁经营、物流配送等现代流通方式，加快发展银行、证券、保险等金融服务、信息服务、中介服务等现代服务业。充分发挥东北地区旅游资源丰富、独具特色的优势，大力发展旅游业。

　　七、推进资源型城市经济转型

　　资源型城市实现经济转型是老工业基地调整改造的一个重点和难点。对资源仍较丰富的，要加强资源的综合利用和精深加工，拉长发展链条；对资源近期可能走向衰竭的，要抓紧研究接续产业发展问题；对资源已经枯竭和接近枯竭的，要加快发展接续产业。东北地区石油、煤炭、森工等资源型城市要着力调整单一类型的产业结构，大力发展石油化工、煤化工、林木产品深加工、林下产业等资源精深加工和新的接续产业。扶持共伴生资源综合开发利用和废弃物资源化，支持油页岩、煤矸石的综合利用。鼓励石油企业开发低产、低渗、低效油田和周边低丰度油田。加快矿区环境修复和污染治理，解决好矿山关闭破产、职工安置、沉陷区居民搬迁等紧迫问题。加大对采煤沉陷区治理的支持力度，对原国有重点煤矿历史遗留的采煤沉陷区治理问题，中央对东北三省的补助比例提高到50%，各省的补助也要相应提高。继续做好辽宁省阜新市经济转型试点工作，总结经验，加以推广。研究建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，促进资源型城市经济转型和可持续发展。

　　八、加强基础设施建设

　　加强交通、水利、电力等基础设施建设，是振兴老工业基地的重要支撑。东北地区要加强与华北地区的交通、电网联系；规划建设现代化港口，对现有铁路进行电气化提速改造，建设纵贯东北东部地区的铁路工程，形成东北新的出海通道；改造对俄贸易铁路通道和边境口岸设施；建设大型水利枢纽和输水工程等水利设施，提高水资源供给和合理利用能力。加强老工业基地城市基础设施建设，改善资源型城市电力、交通、供水等基础设施。推进城市污水、垃圾处理产业化，建设一批重大污染治理、综合利用与居民生活相关的环保设施项目。加大公共卫生基础设施建设的投入，加快突发公共卫生事件医疗救治体系基础设施建设。

　　九、进一步扩大对外对内开放

　　进一步扩大开放领域，大力优化投资环境，是振兴老工业基地的重要途径。扩大老工业基地的金融、保险、商贸、旅游等服务领域的对外开放。着力提高利用外资的质量和水平，积极吸收外资参与老工业基地调整改造，承接国际产业转移。鼓励外资以并购、参股等多种方式参与国企改制和不良资产处置。东北地区要发挥与俄罗斯、日本、韩国、朝鲜等国毗邻的区位优势，加强同周边国家的合作。充分利用东北地区现有港口条件和优势，把大连建成东北亚重要的国际航运中心。依托黑河、绥芬河、珲春等对俄边境口岸，扩大与俄罗斯等国的经贸合作。在“引进来”的同时，加快实施“走出去”战略，鼓励有实力的各类所有制企业进行跨国投资与经营，积极开展多种形式的国际经济合作，建立海外能源、原材料和生产制造基地，带动商品、技术和劳务出口。

　　大力推进对内开放，打破地区封锁和市场分割，积极吸引国内其他地区的各类生产要素进入东北地区等老工业基地市场，鼓励各类所有制企业积极参与老工业基地调整改造。

　　十、加快发展科技教育文化事业

　　依靠科技进步和创新，培养和造就大批高素质的劳动者和各类专门人才，是振兴老工业基地的重要保证。充分发挥老工业基地特别是东北地区高等院校集中、科技力量雄厚的优势、加强“产学研”联合，加快科技进步，努力在支柱产业和重点企业中培育自主开发能力，形成一批具有自主知识产权的关键技术和名牌产品。大力引进国外先进技术、增强消化、吸收能力，提高产品的科技含量和市场竞争力。创造让优秀人才脱颖而出的体制和环境。培养和吸引人才，采取持股、技术入股、提高薪酬等更加灵活的政策吸引国内外专业人才和技术，以人兴企，以人创业。优化高、中等专业院校和职业学校学科专业结构，大力发展多种形式和多层次的职业培训，培养适应老工业基地产业结构优化升级需要的复合型人才和实用型人才，重视培养高级技术工人和技师队伍，全面提高劳动者素质与技能。牢牢把握先进文化的前进方向，切实加强思想道德建设，积极发展文化事业和文化产业，建设社会主义精神文明。

　　十一、制定完善相关政策措施

　　国务院各职能部门要制定切实可行的政策措施，为国有企业改革和老工业基地调整改造创造条件。

　　创造有利于扩大就业的环境，完善城镇社会保障体系。全面贯彻落实党中央、国务院关于就业和再就业的方针和政策措施，进一步做好国有大中型企业主辅分离、辅业改制和分流安置富余人员工作。继续做好“两个确保”和城市“低保”工作，做好“三条保障线”的衔接工作。精心组织实施完善社会保障体系试点，在总结辽宁省社会保障体系试点经验的基础上，明年将试点范围扩大到吉林、黑龙江两省，并适时推广。充分发挥中央和地方的积极性，多渠道筹措社会保障资金。

　　选择部分老工业基地城市进行分离企业办社会职能试点，有步骤地剥离重点大企业办社会职能，中央企业分离办社会职能所需费用由中央财政予以适当补助。妥善解决厂办“大集体”问题。老工业基地符合破产条件的企业，优先列入全国企业兼并破产工作计划。允许商业银行进一步采取灵活措施处置不良资产和自主减免贷款企业表外欠息，同时加强债权管理，防止逃废债务。

　　在财政税收政策方面对老工业基地予以适当支持。对部分企业历史形成、确实难以归还的历史欠税，按照规定条件经国务院批准后给予豁免。研究制定支持资源型城市经济转型的政策措施，对资源开采衰竭期的矿山企业，以及对低丰度油田开发，在地方具备承受能力的条件下，适当降低资源税税额标准。对装备制造业、石油化工业、冶金工业、船舶制造业、汽车制造业、高新技术产业、军品工业和农产品加工业等行业，允许新购进机器设备所含增值税税金予以抵扣。实施提高固定资源折旧率和缩短无形资产摊销期限、扩大企业研发经费加计扣除优惠政策适用范围、提高计税工资税前扣除标准等减轻企业负担的政策。中央政府在一般转移支持时适当考虑对老工业基地实施税收优惠政策造成地方财政减收的因素。

　　深化投资体制改革，简化老工业基地调整改造项目审批程序。加大国债或专项资金对老工业基地调整改造的支持力度。国家在安排重大产业结构调整、重大装备本地化、高技术产业化等项目时，应充分利用和发挥东北地区等老工业基地装备制造业基础较好的优势，营造有利于使用国产重大装备的市场环境，对重大装备科研、攻关设计要给予必要扶持，鼓励企业使用先进适用的国产装备进行技术改造。农业、社会保障、教育、科技、卫生、计划生育、文化、环保等领域的专项资金安排，要支持老工业基地调整改造和资源型城市转型。

　　十二、加强组织领导

　　振兴老工业基地是一项长期的战略任务，是一项涉及诸多方面的宏大系统工程。各级党委和政府要统一思想，发挥政治优势，精心安排，加强协调，切实将各项工作落到实处。中央决定成立国务院老工业基地调整改造领导小组，具体办事机构设在国家发展改革委，负责协调有关政策措施的制定和组织实施。

　　各级领导干部和广大群众要牢固树立主要靠改革开放、靠市场机制、靠自力更生实现老工业基地振兴的思想。要在广大企业和干部群众中开展进一步解放思想、明确基本思路的教育，以及改革创新、第二次创业的教育，使社会各界达成共识。要在老工业基地形成与改革开放新形势相适应的思想观念和调整改造机制，营造深化改革、扩大开放、推进调整改造的良好社会氛围。

　　东北地区等老工业基地要依据本《意见》精神以及国家有关行业、专项规划和产业政策，在深入调查研究的基础上编制本地区调整、改造、振兴的总体规划和专项规划。资源枯竭型城市要结合本地区实际，制定切实可行的经济转型规划。其他地区，特别是经济发达地区要积极支持老工业基地振兴战略的实施。国务院老工业基地调整改造领导小组办公室要加强对各地区振兴规划的指导，并组织进行必要的论证，搞好规划的综合平衡和衔接。

　　在老工业基地调整改造中，要加强领导班子建设，把锐意改革、勇于创新、德才兼备的优秀人才选配进领导班子，加大干部交流力度。各级党委和政府要勤政廉政，始终把群众利益放在突出位置，切实关心群众疾苦，妥善解决困难群体的生活问题。充分发挥各级党组织和工会、共青团、妇联等群众组织的作用，加强思想政治工作，及时发现和化解各种矛盾和隐患，保持社会稳定。

　　振兴老工业基地，不仅是东北地区等老工业基地自身改革发展的迫切要求，也是实现全国区域经济社会协调发展的重要战略举措，事关改革发展稳定的大局，对全面建设小康社会和实现现代化建设目标有着十分重要的意义。全党同志和各地区各部门要牢固树立全国一盘棋的思想，统一认识，积极推进东北地区等老工业基地振兴战略的实施。同时，要继续鼓励东部地区和加快发展并使有条件的地方率先实现现代化，充分发挥中部地区的优势，坚定不移地实施西部大开发战略，实行东中西互动，促进区域经济社会协调发展，全面贯彻落实党中央作出的我国现代化建设重大战略布局的决策。

　　我们要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论伟大旗帜，认真实践“三个代表”重要思想，团结带领广大党员和干部群众，解放思想，开拓创新，艰苦奋斗，狠抓落实，为振兴老工业基地而努力奋斗。

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