自然资源部自然资源确权登记局关于进一步做好农村不动产确权登记工作的通知
历史沿革
2019年9月24日 自然资源确权登记局关于进一步做好农村不动产确权登记工作的通知 自然资登记函〔2019〕6号 2019年9月24日 执行
正文
各省、自治区、直辖市自然资源主管部门：
为贯彻落实2014年以来中央1号文件有关要求和国家“十三五”规划有关目标任务，部先后印发了“国土资发〔2014〕101号”“国土资发〔2016〕191号”等文件，明确工作要求和相关政策，各地加快推进房地一体的宅基地、集体建设用地等农村不动产确权登记工作，取得积极进展。但也存在一些地方对农村不动产确权登记工作目标不明确、工作重点不突出、权籍调查方法不切合实际、工作组织不力等问题，甚至个别地方还有等待观望情绪。为落实好2019年中央1号文件“加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作，力争2020年基本完成”要求，现就有关事项通知如下：
一、明确农村不动产确权登记工作目标
到2020年底，完成全国农村不动产权籍调查，农村宅基地和集体建设用地登记颁证率90%以上，基本实现“应登尽登”,各级农村不动产登记数据库基本建成，初步实现数据汇交，农村不动产纳入不动产登记日常业务，基本实现不动产登记城乡全覆盖。
二、准确把握农村不动产确权登记工作重点
以未确权登记的宅基地和集体建设用地为工作重点，已完成房地一体权籍调查且具备登记条件的，要尽快完成房地一体的不动产登记；未开展权籍调查的，要尽快开展房地一体权籍调查，完成房地一体的不动产登记；已完成宅基地、集体建设用地地籍调查但没有完成农房调查的，要尽快补充调查农房信息，完成房地一体的不动产登记。
已登记的农村宅基地、集体建设用地，按照“不变不换”原则，之前依法颁发的宅基地证、集体建设用地使用证等继续有效，不重新登记。不动产统一登记实施后已经组织完成房地一体权籍调查的，可以换发房地一体的不动产权证书。对于宅基地已登记、农房没有登记，群众有换发不动产权证意愿的，申请人可提交农房补充调查信息，向登记机构申请办理不动产登记。农村不动产流转、抵押的，以及各类农村改革试验、试点地区，应办理房地一体的不动产登记。
三、因地制宜开展农村不动产权籍调查
农村不动产权籍调查工作由县（市、区）政府统一组织，充分发动乡（镇）政府、村民自治组织、农村集体经济组织等基层力量，按照总调查的模式开展。要按照《农村不动产权籍调查工作指南》（见附件）,坚持需求导向，统筹考虑现实基础条件、工作需求和经济技术可行性，以满足农村不动产确权登记需求为目标，因地制宜选择符合实际的权籍调查方法和技术路径。以宅基地和集体建设用地调查为工作重点，同一地区可采用多种不同调查方法，实现农村不动产权籍调查全覆盖。
四、依法依规办理农村不动产登记
各地要严格按照《不动产登记暂行条例》及其实施细则、《不动产操作规范（试行）》等法规规章规范和土地确权政策要求，做到“权属合法、界址清楚、面积准确”,依法确权，规范登记，严禁通过不动产登记将农村违法用地合法化。
各地要在严格执行宅基地“一户一宅”、面积标准等政策基础上，因地制宜、积极稳妥化解历史遗留问题。针对“一户多宅”、缺少土地权属来源材料、超占面积等问题，按照“国土资发〔2011〕178号”“国土资发〔2016〕191号”等政策文件规定处理。对于符合农村一二三产业融合发展要求的农村宅基地混合用途但符合“一户一宅”的，原则上按宅基地用途认定。对于农村不动产登记涉及继承、分家析产、婚姻变化等问题，可采取政府购买服务、行政调解等方式，综合运用司法公证、律师鉴证等方式解决，不得增加群众负担。对合法取得但没有规划条件的宅基地上的农房，属于《城乡规划法》实施前建设的，办理登记时可不提供房屋符合规划或建设的相关材料；属于《城乡规划法》实施后建设的，经村委会公告15天无异议的，可不提供房屋符合规划或建设的相关材料。
五、规范农村不动产确权登记资料管理
各地要及时收集、整理、完善农村不动产登记资料，以市、县为单位，做到统一管理和保存。要加强农村不动产登记信息化建设，将各历史阶段采取图解法、勘丈法等形成的各类图、表、卡、册等权籍调查成果和确权登记资料数字化处理，按照有关标准规范建设农村不动产权籍调查数据库，实现成果数字化管理和信息化应用，与不动产登记信息平台实现对接，做到数据能入库、可查询。建立健全农村不动产登记数据日常更新管理机制，做好数据日常更新与维护，2020年底基本实现全国、省级、市级、县级自下而上逐级汇交。
六、切实加强农村不动产确权登记工作组织实施
（一）加强组织领导。地方各级自然资源主管部门要履职尽责，提请地方政府将农村不动产确权登记列入政府工作目标任务，给予经费保障；同时加强组织协调，建立工作机制，动员农民群众积极参与，做好组织实施工作。条件允许的地区，将不动产登记收件网点延伸到乡、到村，集中受理登记申请。
（二）建立工作台帐。各级自然资源主管部门在摸清宅基地和集体建设用地的宗数和面积、已登记的数量等基本情况基础上，建立工作台账，实行挂账管理。省级自然资源主管部门要制定工作方案，结合地方实际完善相关政策，指导督促市、县具体落实。各省（区、市）工作方案应于10月底前报部登记局。
（三）完善月报制度。完善并严格实施农村不动产确权登记工作进度月报制度，地方自然资源主管部门每月末填报工作进度表，逐级汇总上报。部登记局继续采取“一省一策”“分片包干”等方式进行指导监督，并对重点省份开展专项检查指导。对工作推进不力、进度滞后的将予以通报。
（四）强化宣传培训。各地要采取多种形式，加强工作宣传、政策解读和业务培训，宣传农村不动产确权登记的重要意义和政策要求，提高农民群众主动配合和积极申请办理不动产登记的积极性，保障工作顺利推进。
联系人：
刘如顺 010—66558210
门春春 010—66558561
农村不动产权籍调查工作指南
为贯彻落实《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（中发〔2019〕1号）“加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作，力争2020年基本完成”要求和国家“十三五”有关目标任务，稳妥推进农村不动产权籍调查，推动农村不动产确权登记任务按期完成，根据不动产权籍调查有关政策和技术规范，特制定本指南。
一、调查范围
（一）宅基地和集体建设用地及地上房屋等建（构）筑物均未开展过权籍调查的，应按本指南开展房地一体的不动产权籍调查；（二）宅基地和集体建设用地已完成地籍调查、尚未登记，其地上房屋等建（构）筑物尚未开展权籍调查的，应按本指南对宅基地和集体建设用地地籍调查成果进行核实，并对房屋等建（构）筑物开展补充调查，形成房地一体的不动产权籍调查成果；
（三）宅基地和集体建设用地尚未开展地籍调查，其地上房屋等建（构）筑物已经登记的，应按本指南开展宅基地和集体建设用地地籍调查，并核实房屋产权登记信息，形成房地一体的不动产权籍调查成果；
（四）宅基地和集体建设用地已完成地籍调查、尚未登记的，其地上房屋等建（构）筑物已经登记的，应按本指南对宅基地和集体建设用地地籍调查成果进行核实，并将其地上已经登记的房屋等建（构）筑物信息落宗，形成房地一体的不动产权籍调查成果。
已完成登记的宅基地或集体建设用地，不列入本次权籍调查范围。
二、具体要求
（一）准备工作。农村不动产权籍调查工作应由县（市、区）政府统一组织，按照总调查的模式开展。要充分发挥乡（镇）政府和农村集体经济组织、村民自治组织等基层力量，农村集体经济组织负责人、村民委员会成员或村民代表应参与权属调查，可以根据需要选取专业队伍承担不动产测绘工作。在充分做好组织准备和宣传发动的基础上，完成技术设计、资料收集、表册与工具器材准备、人员培训等准备工作。
（二）预划不动产单元及预编单元代码。可选用大比例尺（1:500～1:2000）的地形图、正射影像图或已有地籍图作为基础图件，参考已有的地籍调查、土地登记等资料，会同农村集体经济组织负责人、村民委员会成员或村民代表，在地籍区、地籍子区界线和集体土地所有权界线范围内，划分不动产单元，预编单元代码。（三）权属调查。权属调查是不动产权籍调查的核心，是保障不动产确权登记颁证的关键。权属调查主要包括：调查核实宗地和房屋的权属情况、实地指界、设置界标、丈量宗地界址边长和房屋边长及相关距离、绘制宗地草图及房屋权界线示意图、填写不动产权籍调查表等。
1.土地权属状况调查
（1）宗地状况调查。应根据《不动产权籍调查技术方案》（试行）要求，借助工作底图和权属来源证明材料，结合现场核实，调查每宗地的土地坐落与四至。
（2）宗地权利人状况调查。包括调查核实权利人或实际使用人的姓名或者名称、单位性质、行业代码、组织机构代码、法定代表人（或负责人）姓名及其身份证明、代理人姓名及其身份证明等，属于宅基地的，除了调查记录土地权利人的情况外，还应调查权利人家庭成员情况，复印权利人家庭户口簿等资料。
（3）宗地权属状况调查。调查核实确定土地权属性质、使用期限等，以及宗地是否有抵押权、地役权等他项权利和共有情况；宗地批准用途和实际用途等。
权利人和宗地界址清楚，四邻无争议，因不符合相关政策不能予以确权登记颁证的，可依实际使用情况记录实际使用人和实际使用范围，在《地籍调查表》说明栏中，注明“该权利人为实际使用人，因不符合××规定暂不予确权登记。”将调查成果录入不动产权籍调查数据库。存在权属争议的，划为争议宗，填写土地权属争议原由书，待权属争议解决后再进行不动产权籍调查。
2.房屋权属状况调查
（1）房屋权属来源调查。应依据房屋产权人提供的房屋建设批准手续、符合规划材料等，以及房屋买卖、互换、赠与、受遗赠、继承、查封、抵押等其他房屋产权证明，记录产权人，并将产权证明留复印件或拍照留存。产权共有或有争议的，记录共有或争议情况。
（2）房屋状况调查。宅基地范围内的房屋，调查主要建筑物的建筑结构、层数、墙体归属、建成年份等。主要建筑物指具有上述合法权属来源材料、主要用于居住的房屋。附属设施如仓库、圈舍、门房等不用作权属界线但为永久建筑结构的，可在不动产权籍调查表中简要记录其相关信息，说明其位置、用途、数量等。集体建设用地范围内的所有房屋等建（构）筑物，按《不动产权籍调查技术方案》（试行）相关规定调查。
3.界址调查
（1）宗地界址调查。按照《地籍调查规程》（TD/T 1001—2012）要求做好宅基地和集体建设用地权属调查指界，实地设置宗地界标并丈量边长和关系距离，确保宗地权属清楚、界址清晰（界址空间相对位置关系准确）。
对土地权属来源资料齐全，界址明确，经实地核实界址无变化的宗地，无需重新开展界址调查，只将相关信息记入不动产权籍调查表即可。对土地权属来源资料中的界址不明确的宗地、界址与实地有变化的宗地及无合法土地权属来源资料的宗地，需进行现场指界，开展宗地界址调查。
实地指界前，通过指界通知书、公告、广播、电话、微信等方式通知指界人，确保土地权利人及相邻宗地权利人或双方合法代理人、集体经济组织代表按时到现场指界。指界时，调查员、本宗地及相邻宗地指界人、集体经济组织代表应同时到场，根据指界人指定的界址点，现场设置界标，确认界址点类型、位置。指界后，应及时填写地籍调查表，将实际用地界线和批准用地界线标绘到工作底图上，并在地籍调查表的权属调查记事栏中予以说明。
无论是解析法还是图解法测量界址点，都应采用钢尺或测距仪实地丈量宗地的全部界址边长，及其临近界址点或明显地物点与本宗界址点的条件距离或相关距离，条件距离和相关距离无法丈量的，应在界址标示表中的说明栏说明原因。
（2）房屋权属界线调查。房屋权属界线是指房屋所有权范围的界线，包括专有部分和共有部分的所有权界线。应实地采用钢尺或测距仪丈量房屋边长，标注在房屋权界线示意图上，并填写房屋调查表。
独立成幢的房屋等建筑物、构筑物与宅基地使用权为同一权利人的，无须开展房屋权属界线调查，只须测量房角点、丈量房屋边长并标绘在宗地草图上。
建筑物为共有的，如新型农村社区或搬迁上楼等，有户型图的，经核实与实地一致的，按户型图确定房屋权属界线；无户型图或户型图经核实与实地不一致的，须在房屋所有权人指界下，区分自有墙、共有墙或借墙，以墙体所有权范围为界，确认界址类型、位置，测量界址点和房屋边长，标注在房屋权界线示意图上，并填写房屋调查表。
4.填写不动产权籍调查表
按照《不动产权籍调查技术方案》（试行）的要求填写不动产权籍调查表。对集体建设用地使用权宗地和宅基地使用权宗地，填写地籍调查表；如果其上存在房屋，则需填写房屋调查表。如果其上存在构（建）筑物，则需填写构（建）筑物调查表。
5.绘制草图
应根据宗地和房屋权属状况调查信息、指界与界址点设置情况、界址边长及相关距离丈量结果，按概略比例尺绘制宗地草图，根据需要绘制房屋权界线示意图。宗地草图及房屋权界线示意图必须现场绘制（可直接在地籍调查表上绘制，也可另附纸绘制）,有基础图件资料的地区，可持打印的相关图件到现场，根据指界和实际丈量边长情况做好现场记录，形成草图。
（四）不动产测量
不动产测量包括控制测量、界址点测量、不动产权籍图测绘和面积量算等。
1.数学基础
平面坐标系统采用2000国家大地坐标系统。如果采用其他坐标系，应与2000国家大地坐标系统建立转换关系。高程系统采用“1985国家高程基准”。
2.控制测量
可根据需要确定是否开展，对于仅丈量界址边长不测量界址点坐标的地区，可不开展控制测量。
3.宗地界址点测量
各地为满足本次确权登记颁证工作任务，充分兼顾宅基地制度改革、集体经营性建设用地入市等农村土地制度改革的需要，可统筹考虑本地区的基础条件、工作需求和经济技术可行性，因地制宜地选取合适的测量方法。原则上，同一地区内可以采用多种测量方法共同开展工作。
解析法。对于工作基础和经济条件较好、技术力量较强的地区或调查精度影响土地产权人切身利益的，如各类农村改革试点、征地拆迁地区等，可采用解析法测量，即利用测量仪器实地获取宗地界址点精确坐标，绘制权籍图，提取宗地面积等要素信息。
图解法。利用时相较新、分辨率优于0.2米的正射影像图，已有大比例尺（不小于1:2000）地籍图、地形图等资料在图上采集界址点坐标，实地丈量界址边长，形成权籍图，并计算宗地面积等要素信息。
勘丈法。对于经济条件较差、偏远地区或分散、独立的宅基地和集体建设用地，或不动产生命周期较短，建筑物、构筑物更新速度较快，且调查精度不影响权利人切身利益的，在确保宗地权属清楚、空间相对位置关系准确的前提下，可采用更为简便易行的方法，如通过实地设置宗地界标，确定界址点位置，钢尺丈量界址边长并计算宗地面积。
4.房屋测量
（1）对于已颁发房屋产权证的，经核实权利人未发生变化，房屋未进行翻改建的，只需将房屋登记的相关信息与宗地权籍调查成果一并录入不动产权籍调查数据库中，无需重新开展测量。
（2）新型农村社区或搬迁上楼等高层多户的，已有户型图经核实无变化的，通过户型图获取房屋内部边长，没有户型图的需实地测量。
（3）房屋测量可结合实际需求，选用解析法、图解法测量房角点坐标，也可采用勘丈法钢尺丈量房屋边长。
（4）无法丈量房屋边长的，应丈量至少两条房角点与界址点或房角点与相邻近地物的相关距离，便于间接解算房屋边长和房屋面积。
5.精度指标
界址点和房角点测量的精度要求如下：
表1 解析界址点（房角点）的精度
| 级别 | 相对于邻近控制点的点位误差，相邻界址点或房角点间距误差（cm） | |
|---|---|---|
| 中误差 | 允许误差 | |
| 一 | ±2.0 | ±4.0 |
| 二 | ±5.0 | ±10.0 |
| 三 | ±7.5 | ±15.0 |
| 注：明显界址点或房角点精度不低于二级，隐蔽界址点精度不低于三级。 | ||
图解界址点坐标的精度与基础图件的比例尺和精度紧密相关。图解法获取界址点坐标和界址点间距的精度规定见表2、表3和表4。
图2 解析界址点精度指标（全野外数字测图）表
| 序号 | 项目 | 图上中误差（mm） | 图上允许误差（mm） |
|---|---|---|---|
| 1 | 相邻界址点的间距误差 | ±0.3 | ±0.6 |
| 2 | 界址点相对于邻近控制点的点位误差 | ±0.3 | ±0.6 |
| 3 | 界址点相对于邻近地物点的间距误差 | ±0.3 | ±0.6 |
| 注：本表规定的是平原、丘陵地区明显界址点精度指标。荒漠、高原、山地、森林及隐蔽地区等可放宽至1.5倍。 | |||
表3 图解界址点精度指标（数字编绘法成图）
| 序号 | 项目 | 图上中误差（mm） | 图上允许误差（mm） |
|---|---|---|---|
| 1 | 相邻界址点的间距误差 | ±0.6 | ±1.2 |
| 2 | 界址点相对于邻近控制点的点位误差 | ±0.6 | ±1.2 |
| 3 | 界址点相对于邻近地物点的间距误差 | ±0.6 | ±1.2 |
| 注：本表规定的是平原、丘陵地区明显界址点精度指标。荒漠、高原、山地、森林及隐蔽地区等可放宽至1.5倍。 | |||
表4 图解界址点精度指标（无人机倾斜摄影测量成图）
| 序号 | 项目 | 图上中误差（mm） | 图上允许误差（mm） |
|---|---|---|---|
| 1 | 相邻界址点的间距误差 | ±0.4 | ±0.8 |
| 2 | 界址点相对于邻近控制点的点位误差 | ±0.5 | ±1.0 |
| 3 | 界址点相对于邻近地物点的间距误差 | ±0.5 | ±1.0 |
| 注：本表规定的是平原、丘陵地区明显界址点精度指标。荒漠、高原、山地、森林及隐蔽地区等可放宽至1.5倍。 | |||
由图解法测量获取的界址点坐标，不得用于放样确定实地界址点的精确位置，可利用宗地草图记载的实际丈量的界址边长，计算宗地面积。
6.不动产权籍图测绘
农村不动产权籍图包括地籍图、不动产单元图等。其中不动产单元图主要包括宗地图和房产分户图等。地籍图、宗地图测绘按《地籍调查规程》（GB/T 1001-2012）5.3.3规定。房产分户图在地籍图、宗地图的基础上，以不动产单元为单位，编制要求和内容参照《房产测量规范》（GB/T 17986.1）7.3的规定。
7.面积计算
（1）可采用坐标法或几何要素法计算面积：
坐标法。采用解析法获取宗地界址点和房角点坐标的，可通过坐标法计算宗地和房屋面积。
几何要素法。采用图解法获取界址点坐标或其它简易方法的，可以通过实地丈量的房屋边长和房屋占地范围的几何图形计算面积，如简单的矩形房屋可以根据量取的长和宽直接计算出其面积。
（2）宅基地范围内只对其主要建筑物计算建筑面积。可以按《房产测量规范》要求计算面积，也可以采取简便易行的方式，如以一层建筑面积乘以层数计算。对于主要建筑物的门廊、阳台、楼梯等设施面积可根据地方规定或当地习惯计算。
集体建设用地内的所有房屋及建（构）筑物均应计算面积。
（3）新型农村社区或搬迁上楼等高层多户的，可直接利用已有的户面积成果。无户面积成果的可通过户型图（经核实无变化的）或实地丈量的成果计算面积。
（4）应在地籍调查表和房屋调查表中说明宗地和房屋面积的计算方法和过程。
（五）调查结果公示。县级以上地方人民政府统一组织宅基地、集体建设用地和房屋权籍调查的，应将权籍调查结果在本集体经济组织范围内进行公示，并在村民会议或村民代表会议上说明，对于外出务工人员较多的地区，可通过电话、微信等方式将权籍调查结果告知权利人及利害关系人。公示期不少于15日，公示期满无异议的，进行建库归档。
（六）数据库建设。严格按照《不动产登记数据库标准（试行）》等技术标准要求建设不动产权籍数据库，及时将不动产权籍调查信息录入数据库，实行电子化管理。其中，不动产测量采用勘丈法的，可以充分利用已有权籍调查成果和相关图件，采取简便易行的方法建库管理。界址点坐标应标注获取方法，面积应标注计算方法。结合日常调查做好数据库更新维护，确保权籍调查成果的现势性和准确性。
（七）调查成果归档验收。应以宗地为单位形成农村房地一体的不动产权籍调查档案资料，并做好归档、管理和应用工作。省级自然资源主管部门应当及时组织对农村不动产权籍调查成果进行验收。
各地可以根据本地区实际情况细化政策，在符合本指南相关规定的基础上，制定本地区技术细则。
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